Opinion of Advocate General Emiliou delivered on 7 September 2023.

• Jurisdiction: European Union
• Celex Number: 62022CC0128
• ECLI: ECLI:EU:C:2023:645
• Date: 07 September 2023
• Court: Court of Justice (European Union)

Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

NICHOLAS EMILIOU

vom 7. September 2023(1)

Rechtssache C‑128/22

BV NORDIC INFO

gegen

Belgische Staat

(Vorabentscheidungsersuchen der Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel [niederländischsprachiges Gericht Erster Instanz von Brüssel, Belgien])

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Freizügigkeit – Nationale Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung der Covid‑19-Pandemie – Verbot ‚nicht unbedingt notwendiger‘ Reisen in Länder oder aus Ländern, für die von einer hohen Infektionsgefahr für Reisende ausgegangen wurde – Quarantäne- und Screeningtestvorschriften für Gebietsansässige bei ihrer Rückkehr aus diesen Ländern – Richtlinie 2004/38/EG – Art. 4 und 5 – Recht auf Ausreise und Recht auf Einreise – Beschränkung – Art. 27 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 1 – Rechtfertigung – Öffentliche Gesundheit – Verhältnismäßigkeit – Durchführung von Kontrollen zur Durchsetzung der Reisebeschränkungen – Schengener Grenzkodex – Art. 22 und Art. 23 Abs. 1 – Unterscheidung zwischen ‚Personenkontrollen‘ im Sinne der erstgenannten und ‚Ausübung der polizeilichen Befugnisse‘ im Sinne der letztgenannten Bestimmung – Möglichkeit der Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen – Art. 25 Abs. 1 – Rechtfertigung – Begriff der ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung – Gefahr ernster Störungen der sozialen Ordnung durch die Pandemie – Verhältnismäßigkeit“

I. Einleitung

1. Unter den „nicht-pharmazeutischen Interventionen“(2), die von Behörden in aller Welt vorgenommen wurden, um die Ausbreitung der Covid‑19-Pandemie einzudämmen, spielten Einschränkungen der Bewegungsfreiheit von Personen eine große Rolle. Während Lockdowns die einschneidendsten Maßnahmen darstellten, gehörten auch Beschränkungen des internationalen Personenverkehrs zu den wichtigsten Maßnahmen. Zu verschiedenen Zeitpunkten während der Pandemie wurden nämlich von den Staaten Ein- und/oder Ausreiseverbote für ihr Hoheitsgebiet verhängt und zu deren Durchsetzung die Grenzkontrollen verstärkt.

2. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union bildeten dabei keine Ausnahme. Von ihnen wurde während der „ersten Welle“ der Pandemie ab März 2020(3) nicht nur ein kollektives Verbot der Einreise in die Europäische Union eingeführt, um die „Festung Europa“ teilweise vom Rest der Welt abzuschotten(4), sondern die verschiedenen Beschränkungen der grenzüberschreitenden Bewegungsfreiheit zwischen ihnen führten auch zu Grenzschließungen innerhalb der Europäischen Union von noch nie dagewesenem Umfang(5).

3. Während die meisten Maßnahmen gegen Ende Juni 2020 aufgehoben wurden, behielten mehrere Mitgliedstaaten wegen einer (zu dieser Zeit) befürchteten „zweiten Welle“ von Covid‑19 vorsorglich Beschränkungen des internationalen Personenverkehrs bei. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen der Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (niederländischsprachiges Gericht Erster Instanz von Brüssel, Belgien) betrifft die Vereinbarkeit einiger dieser Maßnahmen, die von der belgischen Regierung Anfang Juli 2020 getroffen wurden und in einem Verbot „nicht wesentlicher“, d. h. nicht unbedingt notwendiger, Reisen u. a. in bestimmte Länder und aus bestimmten Ländern, für die von einer hohen Infektionsgefahr für Reisende ausgegangen wurde, in Quarantäne- und Testvorschriften für in Belgien ansässige Personen bei ihrer Rückkehr aus diesen Ländern sowie in Kontrollen an oder in der Nähe der belgischen Grenzen zur Durchsetzung dieser Reisebeschränkungen bestanden, mit dem Unionsrecht.

4. Die vorliegende Rechtssache ist nicht die erste Covid‑19 betreffende Rechtssache, mit der der Gerichtshof befasst wird. Der Gerichtshof hat sich auch nicht zum ersten Mal mit der Rechtmäßigkeit von Maßnahmen zu befassen, die zur Eindämmung der Ausbreitung einer epidemischen Krankheit ergriffen wurden(6). Bislang hatte der Gerichtshof jedoch noch nie über die Vereinbarkeit vorbeugender Maßnahmen mit dem Unionsrecht zu entscheiden, die schon ihrem Wesen und ihrer Schwere nach eine der Hauptgrundlagen und Errungenschaften der Europäischen Union erschüttert haben, nämlich die Schaffung „eine[s] Raum[s] … ohne Binnengrenzen, in dem … der freie Personenverkehr gewährleistet ist“(7). Die vorliegende Rechtssache wirft ferner die stets aktuelle Frage nach dem Gleichgewicht auf, das die Behörden in einer demokratischen Gesellschaft zwischen dem legitimen Ziel der wirksamen Bekämpfung von Bedrohungen der sozialen Ordnung und den Grundrechten der von den hierzu ergriffenen Maßnahmen betroffenen Personen herstellen müssen. Während sich der Gerichtshof mit dieser Fragestellung, insbesondere im Zusammenhang mit der Bekämpfung von Straftaten und Terrorismus, bereits auseinanderzusetzen hatte(8), wird er sie erstmals im Kontext der von einer Pandemie ausgehenden Bedrohung zu behandeln haben.

II. Rechtlicher Rahmen

A. Unionsrecht

1. Unionsbürgerrichtlinie

5. Art. 4 („Recht auf Ausreise“) der Richtlinie 2004/38/EG über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten(9) (im Folgenden: Unionsbürgerrichtlinie), bestimmt in Abs. 1: „Unbeschadet der für die Kontrollen von Reisedokumenten an den nationalen Grenzen geltenden Vorschriften haben alle Unionsbürger, die einen gültigen Personalausweis oder Reisepass mit sich führen, und ihre Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die einen gültigen Reisepass mit sich führen, das Recht, das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verlassen und sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben.“

6. Art. 5 („Recht auf Einreise“) Abs. 1 dieser Richtlinie lautet: „Unbeschadet der für die Kontrollen von Reisedokumenten an den nationalen Grenzen geltenden Vorschriften gestatten die Mitgliedstaaten Unionsbürgern, die einen gültigen Personalausweis oder Reisepass mit sich führen, und ihren Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die einen gültigen Reisepass mit sich führen, die Einreise.“

7. In Kapitel VI („Beschränkungen des Einreise- und Aufenthaltsrechts aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit“) der Unionsbürgerrichtlinie bestimmt Art. 27 („Allgemeine Grundsätze“) in Abs. 1: „Vorbehaltlich der Bestimmungen dieses Kapitels dürfen die Mitgliedstaaten die Freizügigkeit … eines Unionsbürgers oder seiner Familienangehörigen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit beschränken. Diese Gründe dürfen nicht zu wirtschaftlichen Zwecken geltend gemacht werden.“

8. Im selben Kapitel bestimmt Art. 29 („Öffentliche Gesundheit“) der Richtlinie in Abs. 1: „Als Krankheiten, die eine die Freizügigkeit beschränkende Maßnahme rechtfertigen, gelten ausschließlich die Krankheiten mit epidemischem Potenzial im Sinne der einschlägigen Rechtsinstrumente der Weltgesundheitsorganisation [WHO] …“

2. Schengener Grenzkodex

9. Art. 22 („Überschreiten der Binnengrenzen“) der Verordnung (EU) 2016/399 über einen Unionskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex)(10) (im Folgenden: Schengener Grenzkodex oder Kodex) lautet: „Die Binnengrenzen dürfen unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betreffenden Personen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden.“

10. Art. 25 („Allgemeiner Rahmen für die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen“) des Kodex bestimmt in den Abs. 1 und 2:

„(1) Ist im Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit in einem Mitgliedstaat ernsthaft bedroht, so ist diesem Mitgliedstaat unter außergewöhnlichen Umständen die Wiedereinführung von Kontrollen an allen oder bestimmten Abschnitten seiner Binnengrenzen für einen begrenzten Zeitraum von höchstens 30 Tagen oder für die vorhersehbare Dauer der ernsthaften Bedrohung, wenn ihre Dauer den Zeitraum von 30 Tagen überschreitet, gestattet. Die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen darf in Umfang und Dauer nicht über das Maß hinausgehen, das zur Bewältigung der ernsthaften Bedrohung unbedingt erforderlich ist.

(2) Kontrollen an den Binnengrenzen werden nur als letztes Mittel und im Einklang mit den Artikeln 27, 28 und 29 wiedereingeführt. Wird ein Beschluss zur Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen nach Artikel 27, 28 oder 29 in Betracht gezogen, so sind die in Artikel 26 beziehungsweise 30 genannten Kriterien in jedem einzelnen Fall zu Grunde zu legen.“

B. Belgisches Recht

11. Im Rahmen einer Reihe von „Dringlichkeitsmaßnahmen“ zur Eindämmung der Ausbreitung von Covid‑19 im belgischen Hoheitsgebiet führte die belgische Regierung Reisebeschränkungen ein. Die einschlägigen Vorschriften änderten sich jedoch im Laufe der Zeit. Diese Entwicklungen lassen sich, soweit sie für die vorliegende Rechtssache relevant sind, wie folgt zusammenfassen.

12. Zunächst waren vom 23. März bis 15. Juni 2020 alle „nicht wesentlichen“ Reisen aus und nach Belgien grundsätzlich verboten(11). Anschließend galt vom 15. Juni bis 12. Juli 2020 eine Ausnahme von diesem Verbot für die „EU+-Länder“(12). Reisen in diese Länder und aus ihnen waren gestattet, sofern das betreffende Land sie erlaubte(13). Schließlich entschied die belgische Regierung, „nicht wesentliche“ Reisen zwischen Belgien und den betreffenden Ländern je nach der epidemiologischen Lage in dem jeweiligen Staat zu regeln.

13. Zu diesem Zweck wurde Art. 18 des Ministeriellen Erlasses vom 30. Juni 2020 zur Festlegung von Dringlichkeitsmaßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus COVID-19 in der durch den Ministeriellen Erlass vom 10. Juli 2020) (Moniteur Belge vom 10. Juli 2020, S. 51609) geänderten Fassung (zusammen im Folgenden: angefochtener Erlass) umgesetzt. Diese Bestimmung lautete:

㤠1 Nicht wesentliche Reisen aus Belgien heraus und nach Belgien sind verboten.

§ 2 In...