Opinion of Advocate General Campos Sánchez-Bordona delivered on 2 December 2021.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2021:978
• Date: 02 December 2021
• Celex Number: 62021CC0157
• Court: Court of Justice (European Union)

Edición provisional

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentadas el 2 de diciembre de 2021(1)

Asunto C‑157/21

República de Polonia

contra

Parlamento Europeo

Consejo de la Unión Europea

«Recurso de anulación — Artículo 151, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal — Incidente de procedimiento – Solicitud de retirada de documento — Dictámenes jurídicos — Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 — Régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión — Protección del presupuesto de la Unión en caso de violación de los principios del Estado de derecho en un Estado miembro — Base jurídica del Reglamento 2020/2092 — Supuesta violación de disposiciones de los Tratados — Principio de seguridad jurídica —Igualdad de los Estados miembros — Principio de proporcionalidad»

1. En este recurso, (2) interpuesto al amparo del artículo 263 TFUE, la República de Polonia solicita al Tribunal de Justicia la anulación del Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092. (3)

2. En el recurso, cuya relevancia constitucional es innegable, se debate si el Reglamento 2020/2092, que implanta un mecanismo para proteger el presupuesto de la Unión frente a las violaciones de principios del Estado de derecho por los Estados miembros vinculadas a la ejecución presupuestaria, se ha adoptado con una base jurídica adecuada y si es compatible con varias disposiciones del derecho originario, en especial, con el artículo 7 TUE.

3. El Tribunal de Justicia ha decidido atribuir el conocimiento del recurso al Pleno, en cuanto formación jurisdiccional idónea para resolver asuntos que revisten una «importancia excepcional» (artículo 16 del Estatuto del Tribunal de Justicia).

I. Marco jurídico

4. Me remito a la transcripción de las normas de los Tratados y del derecho derivado de la Unión que expongo en las conclusiones del asunto C‑156/21.

II. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

5. La República de Polonia solicita al Tribunal de Justicia que:

— Anule íntegramente el Reglamento 2020/2092.

— Condene en costas al Parlamento y al Consejo.

6. El Parlamento y el Consejo instan al Tribunal de Justicia a que desestime el recurso y condene en costas a la República de Polonia.

7. El 12 de mayo de 2021, el Parlamento Europeo solicitó que el asunto se tramitara por la vía del artículo 133 del Reglamento de Procedimiento (procedimiento acelerado), a lo que accedió, el 9 de junio de 2021, el Presidente del Tribunal de Justicia.

8. El 12 de mayo de 2021, el Consejo pidió al Tribunal de Justicia, de conformidad con el artículo 151, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, que no tuviera en cuenta determinados pasajes de la demanda de la República de Polonia, porque reproducían o hacían referencia a un dictamen no publicado del Servicio Jurídico del Consejo. El 29 de junio de 2021, el Tribunal de Justicia decidió, con arreglo al apartado 5 de aquel artículo, que ese incidente se resolvería, junto con el fondo, en la sentencia.

9. En la vista, celebrada ante el Pleno del Tribunal de Justicia los días 11 y 12 de octubre de 2021, han intervenido la República de Polonia, el Parlamento Europeo y el Consejo, así como la Comisión Europea y los Gobiernos del Reino de Bélgica, del Reino de Dinamarca, de la República Federal de Alemania, de Hungría, de Irlanda, del Reino de España, de la República Francesa, del Gran Ducado de Luxemburgo, del Reino de los Países Bajos, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia.

10. Seguiré en estas conclusiones el mismo orden utilizado en las del asunto C‑156/21. Abordaré, primero, el incidente procesal suscitado por el Consejo. A continuación, me referiré al contexto jurídico en el que se incardina la elaboración y la adopción del Reglamento 2020/2092. Finalmente, me detendré en los once motivos de anulación invocados por la República de Polonia para solicitar la anulación del Reglamento 2020/2092.

11. Para evitar repeticiones, me remitiré a las conclusiones del asunto C‑156/21 (cuyo registro es previo en el tiempo respecto de este) en todo lo que pueda. Abordaré en estas, por lo tanto, solo las cuestiones que no hayan sido ya tratadas en aquellas.

III. Incidente de procedimiento: solicitud de retirada de un dictamen del Servicio Jurídico del Consejo

12. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia «no tener en cuenta los pasajes de la demanda y de sus anexos que hacen referencia a, reproducen el contenido o reflejan el análisis efectuado en el dictamen del Servicio Jurídico del Consejo (documento 13593/18 del Consejo) de 25 de octubre de 2018 y, en especial, los pasajes [de los apartados 53, 75, 126, 133 y 139]».

13. El Gobierno polaco pide al Tribunal de Justicia que rechace la demanda del Consejo porque sus argumentos son infundados y no pueden acogerse.

14. En mis conclusiones del asunto C‑156/2021 expongo las razones que me inducen a sugerir la desestimación de la demanda incidental del Consejo, idéntica a la del presente asunto, tras analizar: a) la normativa sobre acceso e invocación en justicia de los documentos de las instituciones; b) la jurisprudencia relativa al acceso a los dictámenes de los servicios jurídicos de las instituciones y a su invocación en justicia; y c) su aplicación a ese litigio.

15. Por esas mismas razones, propongo al Tribunal de Justicia que desestime, también en este asunto, la demanda incidental del Consejo.

IV. Reglamento 2020/2092: una norma a caballo entre la condicionalidad financiera y la garantía del Estado de derecho

16. Me remito a los argumentos expuestos en las conclusiones del asunto C‑156/21 sobre el procedimiento legislativo seguido para adoptar el Reglamento 2020/2092 y sobre los mecanismos de condicionalidad financiera existentes en el derecho de la Unión.

V. Primer motivo del recurso: ausencia de base jurídica válida del Reglamento 2020/2092

17. El Gobierno polaco esgrime que un reglamento adoptado sobre la base del artículo 322 TFUE, apartado 1, letra a), no puede definir la noción de Estado de derecho ni los elementos constitutivos de las violaciones de este. Tampoco podría autorizar a la Comisión y al Consejo a explicitar, en la aplicación de aquel Reglamento, las exigencias ligadas a los principios del Estado de derecho. Finalmente, el legislador no podía autorizar al Consejo a apoyarse en las constataciones de la Comisión sobre la vulneración de esos principios para adoptar medidas de protección del presupuesto de la Unión dirigidas contra un Estado miembro.

18. El Gobierno polaco aduce que el Reglamento 2020/2092 habilita para imponer sanciones a los Estados miembros por incumplir las obligaciones que les incumben en virtud de los Tratados. El Reglamento 2020/2092 no respondería, pues, a los requisitos que debe satisfacer un mecanismo de condicionalidad financiera. De ahí que no pueda tener como base jurídica el artículo 322 TFUE, apartado 1, letra a), que atribuye funciones estrictamente presupuestarias a las instituciones de la Unión.

19. El análisis de estos argumentos en los puntos correlativos de las conclusiones del asunto C‑156/21 me conduce a propugnar la desestimación del primer motivo del recurso.

VI. Segundo motivo del recurso: carácter inapropiado de la base jurídica del Reglamento 2020/2092

A. Alegaciones de las partes

20. El Gobierno polaco sostiene que, si el Tribunal de Justicia aceptara que la Unión dispone de competencia para adoptar el Reglamento 2020/2092, su base jurídica debería ser el artículo 311 TFUE, párrafo tercero, o, en su defecto, el artículo 312 TFUE, apartado 2, en vez del artículo 322 TFUE, apartado 1, letra a).

21. A juicio del Gobierno polaco, el Reglamento 2020/2092 se refiere a, y está ligado con, el nuevo ciclo presupuestario, el conjunto de compromisos financieros alcanzados para el marco financiero plurianual (en lo sucesivo, «MFP») (4) y el Instrumento para la Recuperación de la Unión Europea Next Generation EU, (5) como demostraría su proceso de elaboración.

22. El artículo 322 TFUE, apartado 1, letra a), no proporcionaría cobertura jurídica adecuada para el Reglamento 2020/2092, pues solo permite la adopción de actos de ejecución del presupuesto anual de la Unión.

23. El empleo de esa base jurídica incorrecta habría provocado que se acudiese a un procedimiento legislativo inadecuado (el ordinario) y a un sistema de votación incorrecto (por mayoría cualificada). Se infringen así requisitos de forma sustanciales, porque el artículo 311 TFUE, párrafo tercero, y el artículo 312 TFUE, apartado 2, prescriben la utilización de un procedimiento legislativo especial y la decisión por unanimidad.

24. El Parlamento y el Consejo rebaten estos argumentos. (6)

B. Apreciación

25. El Reglamento 2020/2092 implanta un mecanismo de condicionalidad financiera de carácter permanente no vinculado a ningún presupuesto anual ni a un determinado MFP.

26. Las normas de ejecución del presupuesto cuya adopción admite el artículo 322 TFUE, apartado 1, letra a), se aplican tanto a los marcos financieros plurianuales (y al Instrumento Next Generation EU) como a los presupuestos anuales. El artículo 310 TFUE consagra el principio de anualidad, lo que significa que los ingresos y gastos previstos en los marcos financieros plurianuales se dividen y ejecutan anualmente mediante cada presupuesto.

27. De los dos artículos invocados por el Gobierno polaco, el primero (artículo 311 TFUE, párrafo tercero) señala que «el Consejo adoptará, con arreglo a un procedimiento legislativo especial, por unanimidad y previa consulta al Parlamento Europeo, una decisión que establezca las disposiciones aplicables al sistema de recursos propios de la Unión. En este contexto se podrá establecer nuevas categorías de recursos propios o suprimir una categoría existente. Dicha decisión sólo entrará en vigor una vez que haya sido aprobada por los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales».

28. Pues bien, el Reglamento 2020/2092 no crea ningún...