conclusions de l’avocat général Campos Sánchez-Bordona

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2021:16
• Date: 14 January 2021
• Celex Number: 62019CC0551
• Court: Court of Justice (European Union)

Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentate il 14 gennaio 2021 (1)

Cause riunite C‑551/19 P e C‑552/19 P

ABLV Bank AS (C‑551/19 P)

Ernests Bernis,

Oļegs Fiļs,

OF Holding SIA,

Cassandra Holding Company SIA (C‑552/19 P)

contro

Banca centrale europea (BCE)

«Impugnazione – Unione bancaria – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento (MRU) – Regolamento (UE) n. 806/2014 – Procedura di risoluzione applicabile in caso di dissesto o rischio di dissesto di un’entità – Società controllante e controllata – Dichiarazione della BCE sull’esistenza di una situazione di dissesto o rischio di dissesto – Atti preparatori – Atti non impugnabili – Irricevibilità»

1. Il 23 febbraio 2018 la Banca centrale europea (in prosieguo: la «BCE»), cui spettava vigilare sulla ABLV Bank AS (in prosieguo: la «ABLV Bank»), in quanto entità finanziaria «significativa», ha dichiarato che la situazione di tale entità e della ABLV Luxembourg SA (in prosieguo: la «ABLV Luxembourg») «si considerava di dissesto o rischio di dissesto» ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 806/2014 (2).

2. La ABLV Bank e alcuni dei suoi azionisti, diretti e indiretti, hanno contestato tale dichiarazione della BCE dinanzi al Tribunale, il quale, con due ordinanze (3) pronunciate nelle cause T‑281/18 (4) e T‑283/18 (5), ha considerato irricevibili i rispettivi ricorsi di annullamento.

3. I ricorrenti dinanzi al Tribunale hanno impugnato le due ordinanze suddette.

4. Alla Corte si offre la possibilità, nel decidere in merito a tali impugnazioni, di pronunciarsi per la prima volta, salvo errore da parte mia, sulla procedura applicabile all’adozione di «programmi di risoluzione» degli enti finanziari soggetti al meccanismo di vigilanza unico (in prosieguo: l’«MVU»), la cui attuazione spetta al Comitato di risoluzione unico (in prosieguo: il «CRU») nel quadro del meccanismo di risoluzione unico (in prosieguo: l’«MRU»).

5. In una delle fasi di detta procedura è previsto l’intervento della BCE, la quale valuta il «dissesto o rischio di dissesto» di un ente creditizio.

6. La controversia è incentrata sulla questione di stabilire se possa proporsi un ricorso di annullamento avverso tale valutazione della BCE. Le due tesi contrapposte sostengono, da prospettive antitetiche:

– che si tratta di un atto vincolante, dotato di valenza autonoma, che, essendo produttivo di effetti giuridici, può formare oggetto di un ricorso di annullamento (tesi dei ricorrenti);

– che, essendo un mero atto preparatorio della decisione finale spettante al CRU, non è impugnabile e che solo la decisione adottata dalla CRU può formare oggetto di ricorso dinanzi al Tribunale (tesi della BCE, sostenuta dalla Commissione europea).

I. Contesto normativo: regolamento MRU

7. Ai sensi dei considerando 24 e 26 di detto regolamento:

«(24) Dato che solo le istituzioni dell’Unione possono stabilire la politica di risoluzione dell’Unione e che l’adozione di ogni specifico programma di risoluzione lascia un margine di discrezionalità, è necessario prevedere un’adeguata partecipazione del Consiglio e della Commissione in quanto istituzioni che possono esercitare competenze di esecuzione a norma dell’articolo 291 TFUE. La valutazione degli aspetti discrezionali delle decisioni di risoluzione assunte dal Comitato dovrebbe essere operata dalla Commissione. Stante il notevole impatto delle decisioni di risoluzione sulla stabilità finanziaria degli Stati membri e sull’intera Unione nonché sulla sovranità di bilancio degli Stati membri, è importante che al Consiglio siano conferiti i poteri di esecuzione necessari all’adozione di determinate decisioni in materia di risoluzione. Dovrebbe pertanto essere il Consiglio, su proposta della Commissione, ad esercitare un controllo efficace sulla valutazione fatta dal Comitato della sussistenza di un interesse pubblico e a valutare eventuali modifiche non irrilevanti dell’ammontare delle risorse del Fondo di risoluzione unico da utilizzare per un dato intervento di risoluzione. Inoltre, alla Commissione dovrebbe essere conferito il potere di adottare atti delegati per determinare ulteriori criteri o condizioni di cui il Comitato dovrà tenere conto nell’esercizio delle sue varie prerogative. L’attribuzione di tali compiti di risoluzione non dovrebbe ostacolare in alcun modo il corretto funzionamento del mercato interno dei servizi finanziari. L’ABE [Autorità bancaria europea] dovrebbe pertanto mantenere il suo ruolo e conservare gli attuali poteri e compiti: sviluppare e contribuire all’applicazione coerente della legislazione dell’Unione applicabile a tutti gli Stati membri e rafforzare la convergenza delle prassi di risoluzione in tutta l’Unione.

(…)

(26) La BCE, in quanto autorità di vigilanza nel quadro dell’[MVU], e il Comitato dovrebbero poter valutare se un dato ente creditizio sia in dissesto o a rischio di dissesto e se non si possa ragionevolmente prospettare che un’alternativa sotto forma di intervento del settore privato o di azione di vigilanza permetta di evitarne il dissesto in tempi ragionevoli. Se ritiene che siano soddisfatti tutti i criteri per far scattare l’intervento di risoluzione, il Comitato dovrebbe adottare il programma di risoluzione. L’iter di adozione del programma di risoluzione, che coinvolge la Commissione e il Consiglio, rafforza la necessaria autonomia operativa del Comitato, nel rispetto del principio della delega di poteri alle agenzie così come interpretato dalla Corte di giustizia dell’Unione europea (“Corte di giustizia”). Pertanto il presente regolamento prevede che il programma di risoluzione adottato dal Comitato entri in vigore solo se, nelle 24 ore successive alla sua adozione da parte del Comitato, non vi siano obiezioni da parte del Consiglio o della Commissione, o se il programma di risoluzione sia approvato dalla Commissione. I motivi per i quali al Consiglio è consentito di muovere obiezioni, su proposta della Commissione, al programma di risoluzione del Comitato dovrebbero essere strettamente limitati alla sussistenza di un pubblico interesse e a modifiche non irrilevanti apportate dalla Commissione all’ammontare delle risorse del Fondo di risoluzione unico che il Comitato propone di utilizzare.

(…)».

8. L’articolo 18 («Procedura di risoluzione») dispone quanto segue:

«1. Il Comitato adotta un programma di risoluzione a norma del paragrafo 6 in relazione alle entità e ai gruppi di cui all’articolo 7, paragrafo 2, e alle entità e ai gruppi di cui all’articolo 7, paragrafo 4, lettera b), e all’articolo 7, paragrafo 5, qualora siano soddisfatte le condizioni di applicazione di tali paragrafi solo qualora valuti, nella sua sessione esecutiva, quando riceve una comunicazione ai sensi del quarto comma o di propria iniziativa, che siano soddisfatte le condizioni seguenti:

a) l’entità è in dissesto o a rischio di dissesto;

b) considerate la tempistica e altre circostanze pertinenti, non si può ragionevolmente prospettare che qualsiasi misura alternativa per l’entità in questione, incluse misure da parte di un IPS, sotto forma di intervento del settore privato o di azione di vigilanza, tra cui misure di intervento precoce o la svalutazione o la conversione dei pertinenti strumenti di capitale ai sensi dell’articolo 21 adottate nei confronti dell’entità, permetta di evitare il dissesto dell’entità in tempi ragionevoli;

c) l’azione di risoluzione è necessaria nell’interesse pubblico a norma del paragrafo 5.

La valutazione della condizione di cui al primo comma, lettera a), è effettuata dalla BCE, previa consultazione del Comitato. Il Comitato, riunito in sessione esecutiva, può effettuare tale valutazione solo dopo aver informato la BCE della sua intenzione e solo se la BCE, entro tre giorni di calendario dal ricevimento di tale informazione, non effettua tale valutazione. La BCE fornisce senza indugio al Comitato tutte le informazioni pertinenti che quest’ultimo richiede al fine di elaborare la sua valutazione.

Laddove valuta che l’entità o il gruppo di cui al primo comma soddisfa la condizione di cui al primo comma, lettera a), la BCE comunica senza indugio la valutazione in questione alla Commissione e al Comitato.

La valutazione della condizione di cui al primo comma, lettera b), è effettuata dal Comitato, riunito in sessione esecutiva o, se del caso, dalle autorità nazionali di risoluzione in stretta cooperazione con la BCE. La BCE può inoltre comunicare al Comitato e alle autorità nazionali di risoluzione interessate che ritiene soddisfatta la condizione stabilita in tale lettera.

(...)

4. Ai fini del paragrafo 1, lettera a), l’entità è considerata in dissesto o a rischio di dissesto in una o più delle situazioni seguenti:

a) l’entità viola, o vi sono elementi oggettivi a sostegno della convinzione che nel prossimo futuro violerà, i requisiti per il prosieguo dell’autorizzazione in modo tale da giustificare la revoca dell’autorizzazione da parte della BCE, compreso il fatto – ma non solo – che ha subito o rischia di subire perdite tali da privarla dell’intero patrimonio o di un importo significativo dell’intero patrimonio;

b) le attività dell’entità sono, o vi sono elementi oggettivi a sostegno della convinzione che nel prossimo futuro saranno, inferiori alle passività;

c) l’entità non è, o vi sono elementi oggettivi a sostegno della convinzione che nel prossimo futuro non sarà, in grado di pagare i propri debiti o altre passività in scadenza;

d) l’entità necessita di un sostegno finanziario pubblico straordinario (...).

5. Ai fini del paragrafo 1, lettera c), del presente articolo, l’azione di risoluzione è considerata nell’interesse pubblico se è necessaria al conseguimento di uno o più obiettivi della risoluzione di cui all’articolo 14 ed è ad essi proporzionata e se la liquidazione dell’ente con procedura ordinaria di insolvenza non consentirebbe di realizzare tali obiettivi...