La controversia de Gibraltar, el Brexit y España. Las negociaciones Unión Europea-Reino Unido sobre un Tratado específico para Gibraltar
| Author | Alejandro del Valle Gálvez |
| Profession | Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales |
| Pages | 19-58 |
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Capítulo 1
La controversia de Gibraltar, el Brexit y España.
Las negociaciones Unión Europea-Reino Unido
sobre un Tratado especíco para Gibraltar
A V G*
Sumario: I. El referendo Brexit y Gibraltar.- II. Gibraltar y la controversia sobre la soberanía.-
III. España y la negociación del Brexit respecto a Gibraltar.- IV. El Tratado RU-UE
sobre Gibraltar, en negociación: 1. El Principio de Acuerdo hispano-británico. 2. El
mandato negociador del Tratado sobre Gibraltar.- V. Negociaciones y principales pro-
blemas: 1. Territorio Schengen. 2. Las bases militares y de inteligencia. 3. Perspectivas
de celebración del Tratado sobre Gibraltar.- VI. Ideas finales y conclusiones.
RESUMEN
En este trabajo se analizan cuestiones clave sobre la reclamación española sobre Gibraltar
en el nuevo contexto del Brexit, y principalmente sobre la negociación del nuevo estatuto europeo
para Gibraltar, vinculado especialmente a España, con nuestras perspectivas sobre la celebración
final del Tratado sobre Gibraltar, y las complejas cuestiones que se encuentran vinculadas al
acuerdo entre la UE y RU.
La controversia internacional de Gibraltar es un tema siempre presente en la política
exterior española, como tradicional cuestión de Estado. Su recuperación es una reclamación
histórica permanente de España, territorio que, a la luz del Derecho Internacional y según
dispone Naciones Unidas desde hace más de medio siglo, se encuentra en la lista de territorios no
autónomos pendientes de descolonización.
* Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Director del Centro
de Excelencia Jean Monnet de la Universidad de Cádiz. Este trabajo de investigación se enmarca dentro del
Proyecto de I+D (PRY-205/19): “La incidencia del Brexit en la cooperación transfronteriza entre Gibraltar
- Campo de Gibraltar y Andalucía”, financiado por la Fundación Pública Andaluza Centro de Estudios
Andaluces (IP: Dra. Inmaculada González García).
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La situación jurídica y económica de Gibraltar se ha visto profundamente afectada tras el
referendo ‘Brexit’ de 2016 y la salida efectiva de Reino Unido en 2020 de la Unión Europea. Su
estatuto europeo debe reconfigurarse por completo, pues la legislación comunitaria se ha venido
aplicando en Gibraltar desde 1973, aunque con muchas excepciones.
La búsqueda de un diferente estatuto internacional y europeo para Gibraltar en el nuevo
contexto ha llevado a acuerdos hispano-británicos que han facilitado la regulación provisional en
el Tratado de Retirada británica, mediante un Protocolo, varios Memorandos de Entendimiento–
MOUs y un Tratado fiscal entre España y Reino Unido. Se ha erigido así provisionalmente un
formato específico de Tratados y MOUs, con una opción estratégica de gran relieve por dar
prioridad a la cooperación práctica transfronteriza, y para la que se ha dotado una original
estructura institucional y jurídica, con una peculiar combinación de instrumentos de Soft
Law y Har d La w. Con ello se ha establecido un original Modus Vivendi para la convivencia y
colaboración transfronteriza en la zona, bajo la autoridad institucional de la UE. Un nuevo
modelo ad hoc para Gibraltar que reconoce el papel de España, y la necesidad de previo acuerdo
en todo lo relativo a la relación UE-RU sobre Gibraltar, con la UE como regidora de la nueva
relación con España. Además, el Derecho Europeo aporta un blindaje a una materia regulada
hasta ahora bilateralmente por acuerdos de naturaleza política.
Actualmente se encuentra en fase de negociación por la UE con Reino Unido un Tratado
específico para Gibraltar. Un ‘Principio de Acuerdo’ bilateral RU-España de diciembre
2020 permitió a la Comisión proponer y al Consejo adoptar en octubre de 2021 un Mandato
negociador del nuevo Tratado.
En el Tratado en negociación, constituye un tema clave las nuevas perspectivas de la
incorporación del territorio gibraltareño al área Schengen bajo la tutela de España, y el futuro
desmantelamiento de la Verja. Uno de los objetivos del Tratado sobre Gibraltar es terminar con los
controles terrestres de frontera exterior en el paso fronterizo de la Verja, lo que supone demoler
o derribar la Verja y los puestos de control en la puerta de entrada y salida personas y en la de
mercancías. Se prevé la asistencia de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas -
FRONTEX para facilitar la incorporación de Gibraltar al área Schengen.
Otra cuestión verdaderamente compleja es el tema de las bases militares británicas, y las
cuestiones de seguridad y de inteligencia en el Peñón. Se trata del primordial interés británico,
muy vinculado a su estrategia de seguridad nacional, por lo que la situación de acceso a las bases
es un aspecto crucial en la nueva regulación y estatuto de Gibraltar.
La aceptación por España de Gibraltar como espacio fronterizo con el Campo de Gibraltar,
implica la búsqueda de una común zona de ‘prosperidad compartida’, como plasmación en un
área geográfica de un objetivo general de equidad, sujeto a evaluación política.
En conjunto estamos ante un nuevo planteamiento de cooperación y desarrollo en el
contexto de una controversia internacional. La mediación de la Unión Europea es un factor
decisivo para garantizar el marco legal de la convivencia fronteriza normalizada en esta zona del
sur de Europa.
Además, esta convivencia normalizada permitirá posteriormente explorar perspectivas
nuevas para las cuestiones de soberanía y para una solución a la controversia histórica
(una ‘soberanía versión siglo XXI’, según la anterior Ministra de Asuntos exteriores). La
reconsideración de los intereses nacionales de España puede abrirse a propuestas imaginativas o
simbólicas, que se adapten y desarrollen el modelo de vecindad y cooperación fronteriza creado
por el Tratado sobre Gibraltar.
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En perspectiva histórica, estamos ante una oportunidad única producto de una coyuntura
excepcional de la UE y el RU, que puede llevar a enmarcar la controversia centenaria en un
formato de Tratado Internacional que garantice un futuro de vecindad y cooperación fronteriza
normalizada, gracias a la UE.
Palabras clave: Gibraltar, controversia territorial, descolonización, ONU, Unión Europea,
España, Reino Unido, circulación de personas, fronteras, FRONTEX,
cooperación transfronteriza, soberanía, bases militares, defensa y
seguridad internacional.
ABSTRACT
This paper analyses key questions about the Spanish claim over Gibraltar in the new context
of Brexit, and mainly about the negotiation of the new European status for Gibraltar, linked
especially to Spain. The prospects for the final conclusion of the Treaty on Gibraltar, and the
complex issues that are linked to the EU-UK agreement are also discussed.
The international controversy over Gibraltar is an ever-present issue in Spanish foreign policy,
as a traditional question of state. Its recovery is a permanent historical claim of Spain, a territory
which, in the light of International Law and according to the United Nations, has been on the list of
Non-Self-Governing Territories pending decolonisation for more than half a century.
Gibraltar’s legal and economic situation has been profoundly affected by the 2016 ‘Brexit’
referendum and the UK’s effective exit from the European Union in 2020. Its European status
must be completely reconfigured, as EU law has been applied in Gibraltar since 1973, albeit with
many exceptions.
The search for a different international and European status for Gibraltar in the new context
has led to Spanish-British agreements that have facilitated the provisional regulation in the British
Withdrawal Treaty, through a Protocol, several Memoranda of Understanding-MOUs and a Tax
Agreement between Spain and the United Kingdom. A specific format of Treaties and MOUs has thus
been provisionally established, with a strategic choice of great importance to give priority to practical
cross-border cooperation, and for which an original institutional and legal structure has been set up,
with a peculiar combination of Soft Law and Hard Law instruments. This has established an original
Modus Vivendi for coexistence and cross-border cooperation in the area, under the institutional
authority of the EU. A new ad hoc model for Gibraltar that recognises the role of Spain, and the need
for prior agreement in all matters relating to the EU-RU relationship on Gibraltar, with the EU as the
governing body of the new relationship with Spain. In addition, European law provides a shield for a
matter that until now has been regulated bilaterally by agreements of a political nature.
The EU is currently negotiating a specific Treaty for Gibraltar with the United Kingdom. A
bilateral UK-Spain “Proposed framework for a UK-EU legal instrument setting out Gibraltar’s
future relationship with the EU” of December 2020 enabled the Commission to propose and the
Council to adopt in October 2021 a negotiating mandate for the new Treaty.
In the Treaty under negotiation, a key issue is the new prospects for the incorporation of
the Gibraltar territory into the Schengen area under the responsibility of Spain, and the future
dismantling of the Border/Fence. One of the objectives of the Treaty on Gibraltar is removing all
current physical barriers between Gibraltar and the Schengen area for the circulation of persons,
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