L’evoluzione dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia nella prospettiva di un’Unione basata sul diritto

• Author: Giandonato Caggiano
• Position: Associato di Diritto dell’Unione europea nell’Università degli studi di "Roma TRE"
• Pages: 335-374

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@1. Introduzione e oggetto del lavoro

1. Quando entrerà in vigore il Trattato di Riforma¹, lo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia² sarà disciplinato dalle regole generali sugli atti e sulle competenze, che prenderanno il posto dei due distinti regimi attuali (titolo IV TCE e titolo VI TUE)³. Si tratta di un aspetto positivo delle decisioni per il rilancio del processo di riforma dei Trattati⁴, a fronte dell’eliminazione, nella revisione deiPage 336 testi, della semantica costituzionale⁵, degli articoli della Carta dei diritti⁶ e del primato del diritto dell’Unione⁷.

L’Unione europea, che sostituisce e succede alla Comunità, eserciterà le competenze dello SLSG, che vengono disciplinate in un nuovo titolo⁸ del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea⁹, secondo i principi istituzionali e le fonti di diritto comune, sia pure con alcune specificità; in particolare, il diritto di veto di uno Stato membro nel Consiglio o di un Parlamento nazionale¹⁰ e la variabilità dell’ambito di applicazione soggettiva di singoli atti agli Stati membri, secondo un nuovo meccanismo giuridico che si potrebbe definire di “cooperazione rafforzata ad acta”¹¹. Quest’ultima variante della flessibilità nell’integrazione europea¹² si applicherà alla “cooperazione giudiziaria in materiaPage 337 penale”¹³ e alla cooperazione di polizia¹⁴, ivi compreso l’atto istitutivo della Procura europea in collegamento con Eurojust¹⁵. Gli atti adottati sinora nell’ambito del titolo VI TUE saranno “traslati” progressivamente in atti di diritto comune dell’Unione europea (regolamenti, direttive, decisioni). Non si può pertanto escludere un regime transitorio, più o meno lungo, per alcuni atti¹⁶. Un’ultima caratteristica, da sottolineare in questo quadro di prospettiva, riguarda il Regno Unito, che avrà, rispetto all’intero SLSG, la stessa posizione di opting out di cui attualmente fruisce rispetto al titolo IV TCE, secondo il Protocollo n. 4 del Trattato di Amsterdam¹⁷.

In attesa di questa prospettiva di riforma, le difficoltà del compromesso di Amsterdam continuano a riflettersi nell’evoluzione dello SLSG, soprattutto nella tutela dei diritti fondamentali, che non si può dire abbia costituito una priorità assoluta dell’agenda europea di questi anni. Ciò appare tanto più rilevante in relazione allo sviluppo del diritto derivato, che non risulta equilibrato rispetto al trinomio degli assi di libertà, sicurezza e giustizia, che concorrono alla definizione dello SLSG. Infatti, le misure adottate sinora, secondo i programmi di Tampere e L’Aja, hanno privilegiato il raggiungimento di “un livello elevato di sicurezza” (art. 29 TUE)¹⁸.

All’opera della Corte di giustizia, rivolta ad accrescere la coerenza tra i due regimi di diritto comunitario e del titolo VI TUE, non corrisponde un’analoga tendenza del Consiglio¹⁹, che, al contrario, difende la divisione tra i due regimi dello SLSG, anche al costo di risultati paradossali. Ad esempio nella scelta delle basi giuridiche per l’adozione di atti normativi, anziché procedere alla comuni-Page 338tarizzazione delle norme rilevanti del titolo VI TUE tramite la norma-passerella (art. 42 TUE), ha preferito piuttosto sdoppiare gli atti normativi del Sistema di informazione Schengen di seconda generazione (SIS II) e del Sistema denominato Manuale SIRENE²⁰, tramite il ricorso ad una doppia base giuridica (titolo IV TCE e titolo VI TUE)²¹.

In questo contesto istituzionale, il presente lavoro approfondisce le questioni giuridiche dello SLSG, soprattutto nella prospettiva della definizione delle caratteristiche di una “Unione basata sul diritto”; si concentra sulla dinamica tra diritto comunitario e titolo VI TUE; esclude l’approfondimento degli aspetti della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale²², della cooperazione giudiziaria in materia civile²³ e della cooperazione rafforzata di Schengen²⁴, che non siano rilevanti in questa prospettiva. Restano fuori dall’ambito del presente lavoro anche le relazioni esterne dello SLSG, considerata la specificità delle relative questioni di diritto comunitario. Per una più agevole lettura dell’evoluzione dello SLSG, gli aspetti istituzionali e i principi di coordinamento precedono l’analisi della giurisprudenza comunitaria, anche se è evidente che ne costituiscono anche il risultato.

@2. Principi di coordinamento tra i due regimi giuridici dello SLSG

2. Lo SLSG rappresenta un obiettivo principale dell’Unione europea, comune al diritto comunitario e al titolo VI TUE²⁵. Il collegamento “leggero”, che il Trattato di Maastricht istituiva tra i pilastri, si è trasformato, con i Trattati di Amsterdam e di Nizza, in una vera integrazione tra due settori entrambi afferenti ad uno spazio unico. Quest’ultimo concetto ripropone, sul piano della “circola-Page 339zione senza frontiere del diritto”, il concetto giuridico dello “spazio del mercato interno” (art. 14 TCE, richiamato dall’art. 61, par. 1, lett. a).

Gli aspetti istituzionali dello SLSG sono ormai ampiamente noti e approfonditi in dottrina²⁶. L’asimmetria giurisdizionale oggi esistente è caratterizzata, nell’ambito del titolo IV TCE, dall’esclusivo utilizzo dello strumento del ricorso per interpretazione pregiudiziale da parte di giudici di ultima istanza²⁷ e, nell’ambito del titolo VI TUE, da una competenza ridotta della Corte di giustizia²⁸. La tipologia di competenze della Corte di giustizia previste dal diritto comunitario è applicabile al diritto dell’Unione europea, alle condizioni previste all’art. 35 TUE.

Dell’“ordinamento giuridico di nuovo genere” costituito dalla CE²⁹, una delle caratteristiche principali è il rinvio pregiudiziale, che nel titolo VI TUE si presenta depotenziato, ma non incapace di mettere “in circolo” i principi interpretativi del diritto comunitario. L’aspetto più critico di tale sistema giurisdizio-Page 340nale resta però la condizione dell’accettazione da parte degli Stati membri della procedura di rinvio pregiudiziale tramite apposita dichiarazione espressa, sinora, da quattordici Stati membri e, in qualche caso, limitata alle giurisdizioni nazionali di più alto grado (due Stati membri). La facoltà degli Stati membri non consenzienti (circa la metà) di presentare memorie od osservazioni scritte nei procedimenti che provengono da giudici degli altri Stati membri non è sorprendente, considerato che l’interpretazione della Corte di giustizia è comunque rilevante per tutti gli Stati membri. Non vi è dubbio, infatti, che anche in assenza di procedura di infrazione, la natura vincolante degli atti del titolo VI TUE crea l’obbligo per gli Stati membri di adottare le misure di trasposizione negli ordinamenti interni³⁰ e di interpretare le norme nazionali in maniera conforme³¹. Infatti, il titolo VI TUE, pur avendo origine intergovernativa, non si sottrae alla specifica natura del controllo giurisdizionale di “carattere sistemico”, che caratterizza il sistema comunitario e che lo differenzia dal diritto internazionale classico.

Per quanto riguarda il quadro istituzionale unico, appare evidente come tale principio corrisponda alla necessità organizzativa e di funzionamento dei due regimi che compongono lo SLSG. L’Unione europea è fondata sulle Comunità europee, integrate non solo da “forme di cooperazione”, ma anche da “politiche” instaurate dal Trattato sull’Unione (art. 1, 3° comma TUE)³². Il quadro istituzionale unico³³ assicura la coerenza e la continuità delle azioni nei due sistemi, insieme all’obbligo di rispettare e sviluppare l’acquis, qualificando di conseguenza il titolo VI TUE non come contesto giuridico autoreferenziale, ma come una tappa all’interno del medesimo processo di integrazione tra gli Stati partecipanti (“i popoli dell’Europa”). Un processo di integrazione così concepito giustifica un’interpretazione teleologica dei Trattati esistenti a favore delle competenze sopranazionali³⁴. La definizione della competenza della Corte di giustizia rispetto alla tipologia degli atti e dei ricorsi ammissibili ratione materiae et per-Page 341sonae (art. 35 TUE) opera in un quadro unificato, che consente di estendere al titolo VI TUE le modalità procedurali di esercizio della sua giurisdizione, in riferimento all’acquis comunitario (art. 46 TUE). Il principio di salvaguardia delle competenze comunitarie (articoli 47 e 29, par. 1 TUE)³⁵ determina poi, in caso di conflitto, una prevalenza del diritto comunitario su quello dell’Unione europea³⁶.

Il concetto di Stato di diritto (rule of law)³⁷ sintetizza alcune caratteristiche giuridiche che originano dalle tradizioni costituzionali degli Stati membri, quali l’uguaglianza di fronte alla legge, il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale, il diritto ad una buona amministrazione³⁸. La valutazione del rispetto dei diritti fondamentali rappresenta un parametro di legalità di ogni attività delle istituzioni a livello comunitario e del titolo VI TUE, nella misura in cui la Corte di giustizia sia competente a norma dei Trattati (art. 46, par. 1, lett. d) TUE), ma non determina un autonomo titolo di competenza. Tale competenza non è oggi estesa allo Stato di diritto (art. 6, par. 1), in considerazione del suo carattere più politico³⁹. Non appare pertanto casuale l’eliminazione di questo principio dello Stato di diritto dal Trattato di Riforma, proprio perché, ancorché non giustiziabile, appariva dotato di un notevole potenziale espansivo nel suo collegamento concettuale con l’evoluzione della tradizione dello Stato democratico e, pertanto, rappresentava per alcuni il segno più evidente della trasformazione dell’Unione europea in una entità statuale. Tuttavia, la sua non-giustiziabilità attuale e la cancellazione dal testo del Trattato di Riforma non sembrano idonee a modificare l’evoluzione interpretativa della Corte di giustizia.

Il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, elemento costitutivo dello Stato di diritto, presenta due aspetti rilevanti nel diritto comunitario: il primoPage 342 riguarda...