Le iniziative dell'Unione europea in materia di soluzione alternativa delle controversie tra privati e pubbliche amministrazioni

• Author: Patrizia De Pasquale
• Pages: 65-80

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Patrizia De Pasquale

Le iniziative dell’Unione europea

in materia di soluzione alternativa

delle controversie tra privati e

pubbliche amministrazioni*

S: 1. Premessa. – 2. I principi fissati dal Consiglio d’Europa. – 3. Le iniziative

dell’Unione europea. – 4. Segue: la rete SOLVIT. – 5. Conclusioni.

1. È ben noto che il crescente interesse verso i metodi alternativi di compo-

sizione delle controversie (ADR, Alternative Dispute Resolution) è dovuto, da

un lato, ai limiti effettivi di efficienza e di funzionalità del processo giudiziario,

dall’altro lato, all’inadeguatezza dei metodi tradizionali di amministrare la giu-

stizia, soprattutto rispetto ad alcune situazioni giuridiche cui l’accesso al sistema

giudiziario è precluso o, comunque, poco adatto alla loro tutela1. In sostanza, è

soprattutto la lunghezza dei processi e, dunque, la violazione costante e ripetuta

del principio dell’equo processo e dell’effettività della tutela che ha determinato

il successo di tali sistemi.

Se questo è vero in linea generale, ancor di più lo è con riferimento alle con-

troversie tra privati e pubblica amministrazione, giacché il sovraffollamento dei

tribunali amministrativi, causato dall’aumento delle pretese e degli obblighi

giuridicamente regolati nel campo dei rapporti tra amministrazione e privati e

dall’incremento delle c.d. cause bagattellari (quelle che non hanno alcun valore

economico e che quasi sempre riguardano questioni di principio), ha determinato

una notevole contrazione del diritto di accesso alla giustizia2. Altrimenti detto,

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blemi della tutela (giurisdizionale e non) delle situazioni soggettive negli ordinamenti italiano ed

europeo

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1 La bibliograa sulla nascita e lo sviluppo di tali sistemi è copiosa. In particolare, si rinvia a

R. C, La conciliazione stragiudiziale come metodo di ADR («Alternative Dispute Resolu-

tion»), in Foro it., 2003, V, c. 165 ss.; S. S D, Sistemi alternativi alla giurisdizione

(ADR) nel diritto dell’Unione Europea, Milano, 2004.

2 Cfr. S. S D, op. cit., p. 165 ss.

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l’alluvione di processi nel settore del diritto amministrativo mette in costante

pericolo la ragionevole durata del processo od ostacola pesantemente l’accesso

alla giustizia. Da qui una forte spinta verso soluzioni alternative delle liti che,

per il loro carattere, offrono indubbi vantaggi: elevato grado di flessibilità, che

ben risponde alle variabili esigenze delle parti; rapidità nella ricerca di una solu-

zione condivisa della controversia; costi ridotti rispetto alla giurisdizione o

all’arbitrato e riservatezza della procedura3.

Invero, le ADR sono un sistema composito e variegato di difficile classifica-

zione, soprattutto perché spesso presentano caratteri e/o denominazioni diverse

nei vari Stati. Nondimeno, procedendo ad una esemplificazione forzata ed

avendo riguardo soltanto ai sistemi più comuni usati negli Stati membri

dell’Unione europea nel settore che qui interessa, è opportuno rammentare che

vanno ascritte innanzitutto a tale categoria: la conciliazione, la mediazione, la

transazione ed i procedimenti ridotti (mini-trial). Si tratta di meccanismi che si

caratterizzano per l’intervento di un terzo neutrale diverso dal giudice, in cui un

ruolo determinante è giocato dalla volontà delle parti: infatti, spetta alle parti

attivarli e sempre alle parti è affidata la corretta esecuzione dell’accordo rag-

giunto grazie all’assistenza di un terzo scelto liberamente o attingendo a liste

predisposte da esperti.

Più in chiaro, va ricordato che sottili sono le differenze tra la conciliazione e

la mediazione e che i due procedimenti hanno molti elementi in comune. Nello

specifico, la conciliazione affida la composizione della controversia ad un terzo

chiamato ad intervenire con azioni di grado ed intensità diversa. Invero, l’attività

maieutica del conciliatore, diretta a sollecitare le parti a cercare “in sé la giusta

soluzione”, può concretizzarsi in mera assistenza alla quale segue, una volta

raggiunto l’accordo, la registrazione dello stesso; oppure assumere un ruolo più

attivo, operando per avvicinare la posizione delle parti, attraverso una funzione

di chiarificazione ed orientamento; oppure, ancora, giungere a formulare una

vera e propria proposta di accordo che, sebbene non sia vincolante, influisce

sulle spese nel processo giurisdizionale4.

3 Cfr. M. P. C, Le forme di risoluzione delle controversie con la pubblica amministrazione

alternative alla giurisdizione, in RIDPC, 2000, p. 1 ss. Più in generale, vedi M. G, La

conciliazione stragiudiziale nel quadro delle tutele alternative in ambito locale, in Le Regioni,

2003, p. 787 ss.; S. D F, Le A.D.R. (alternative dispute resolution) nei confronti della P.A.,

in Giust. amm., 2004, p. 881 ss.; A. M, La “mediazione” in Francia, Germania e nel Regno

Unito. Un valido rimedio alternativo alla sentenza nelle liti con la pubblica amministrazione?, in

RIDPC, 2008, p. 1353 ss.

4 Va rilevato che, in Italia, nelle controversie di lavoro il ruolo svolto dalle organizzazioni

sindacali è stato rilevante per la conciliazione dei conitti tra datori di lavoro e lavoratori, soprat-

tutto no alla riforma del processo del lavoro del 1973, ma anche dopo ha continuato a svolgere

una funzione stragiudiziale preventiva rispetto all’instaurazione del giudizio. Al riguardo, va ri-

cordata la l. 4 novembre 2010, n. 183, Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorga-

nizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per

l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonché misu-

re contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro,