Commission of the European Communities v Republic of Austria.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2007:428
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 12 July 2007
• Docket Number: C-404/05
• Procedure Type: Recurso por incumplimiento – fundado
• Celex Number: 62005CC0393

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M^me Eleanor Sharpston

présentées le 12 juillet 2007 (1)

Affaire C‑393/05

Commission des Communautés européennes

contre

République d’Autriche

et

Affaire C‑404/05

Commission des Communautés européennes

contre

République fédérale d’Allemagne

«Procédures en manquement — Libre circulation des services — Organismes de contrôle dans le domaine de la production biologique de produits agricoles — Condition d’un établissement dans l’État membre — Degré d’harmonisation — Exercice de l’autorité publique — Raisons impérieuses d’intérêt général — Protection des consommateurs»

1. Dans ces procédures parallèles en vertu de l’article 226 CE, la Commission des Communautés européennes allègue que la République d’Autriche et la République fédérale d’Allemagne ont manqué à leur obligation de garantir la libre circulation des services, en exigeant des organismes privés agréés dans un autre État membre pour fournir des services de contrôle dans le domaine de la production biologique de produits agricoles de posséder au moins une infrastructure permanente sur leur territoire respectif afin de pouvoir y fournir les mêmes services.

2. Ces affaires soulèvent des questions relatives au degré d’harmonisation communautaire dans le domaine de ces contrôles et à la justification possible de restrictions à la liberté de fournir des services de contrôle au motif que soit ces services impliquent l’exercice de l’autorité publique, soit les restrictions constituent des exigences impératives d’intérêt général liées à la protection des consommateurs.

Le droit communautaire

Le traité CE

3. L’article 49 CE interdit les restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de la Communauté à l’égard des ressortissants des États membres établis dans un pays de la Communauté autre que celui du destinataire de la prestation.

4. En vertu de l’article 55 CE, l’article 45 CE s’applique à la libre prestation des services garantie par l’article 49 CE. L’article 45, premier alinéa, CE dispose que:

«Sont exceptées de l’application des dispositions du présent chapitre, en ce qui concerne l’État membre intéressé, les activités participant dans cet État, même à titre occasionnel, à l’exercice de l’autorité publique.»

Le règlement (CEE) nº 2092/91

5. Le règlement (CEE) nº 2092/91 (2) fixe les règles communautaires relatives à la production, à l’étiquetage et au contrôle des produits agricoles et des denrées alimentaires.

6. Le préambule explique, notamment, qu’un cadre de règles communautaires permettra de protéger l’agriculture biologique, garantira des conditions de concurrence loyale entre les producteurs, empêchera l’anonymat dans le marché des produits biologiques et conduira à une plus grande crédibilité de ces produits aux yeux des consommateurs (3); que, dans l’intérêt des producteurs et des acheteurs, il convient d’établir les principes qui doivent au moins être mis en œuvre (4); et que tous les opérateurs à tous les stades de production et de commercialisation doivent être soumis à un régime de contrôle régulier, répondant à des exigences communautaires minimales et appliqué par des instances de contrôle désignées et/ou des organismes agréés et supervisés (5).

7. Les articles 1^er, 2 et 4 du règlement énumèrent les produits concernés et les indications se référant au mode de production biologique, et définissent différentes notions. L’article 3 dispose que le règlement s’applique sans préjudice des autres dispositions communautaires ou dispositions nationales, en conformité avec la législation communautaire. L’article 5 fixe les conditions dans lesquelles l’étiquetage ou la publicité d’un produit peut faire référence au mode de production biologique, alors que l’article 6 expose les règles de production (définies plus en détail à l’annexe I) impliquées par la notion «méthode de production biologique».

8. Les articles 8 et 9 concernent le régime de contrôle. L’article 9 dispose notamment que:

«1. Les États membres établissent un système de contrôle opéré par une ou plusieurs autorités désignées de contrôle et/ou par des organismes privés agréés […].

[…]

3. Le régime de contrôle comporte au moins la mise en œuvre des mesures de contrôle et de précaution figurant à l’annexe III.

4. Pour la mise en œuvre du régime de contrôle par des organismes privés, les États membres désignent une autorité chargée de l’agrément et de la supervision de ces organismes.

5. Pour l’agrément d’un organisme de contrôle privé, les éléments suivants sont pris en considération:

a) le plan type de contrôle de l’organisme qui contient une description détaillée des mesures de contrôle et des mesures de précaution que cet organisme s’engage à imposer aux opérateurs qu’il contrôle;

b) les sanctions que l’organisme envisage d’imposer en cas de constatation d’irrégularités et/ou infractions;

c) les ressources adéquates en personnel qualifié et en équipement administratif et technique, ainsi que l’expérience en matière de contrôle et la fiabilité;

d) l’objectivité de l’organisme de contrôle à l’égard des opérateurs soumis à son contrôle.

6. Après l’agrément d’un organisme de contrôle, l’autorité compétente:

a) assure l’objectivité du contrôle effectué par l’organisme de contrôle;

b) vérifie l’efficacité du contrôle;

c) prend connaissance des irrégularités et/ou infractions constatées et des sanctions infligées;

d) retire l’agrément d’un organisme de contrôle lorsque cet organisme ne satisfait pas aux exigences requises aux points a) et b) ou ne satisfait plus aux critères énoncés au paragraphe 5 ou ne satisfait pas aux exigences requises aux paragraphes 7, 8, 9 et 11.

[…]

7. L’autorité de contrôle et les organismes agréés de contrôle visés au paragraphe 1:

a) assurent qu’au moins les mesures de contrôle et de précaution figurant à l’annexe III sont mises en œuvre dans les exploitations soumises à leur contrôle;

[…]

8. Les organismes agréés de contrôle:

a) donnent accès à leurs bureaux et installations à leur autorité compétente, aux fins de l’inspection, et donnent toute information et toute aide estimée nécessaire par l’autorité compétente pour la mise en œuvre de ses obligations en vertu du présent règlement;

b) transmettent, au plus tard le 31 janvier de chaque année, à l’autorité compétente de l’État membre une liste des opérateurs soumis à leur contrôle à la date du 31 décembre de l’année précédente et lui présentent un rapport annuel succinct.

9. L’autorité de contrôle et les organismes de contrôle visés au paragraphe 1 doivent:

a) en cas de constatation d’une irrégularité en ce qui concerne la mise en œuvre des articles 5 et 6 ou la mise en œuvre des mesures figurant à l’annexe III, faire éliminer les indications prévues à l’article 2 se référant au mode de production biologique […];

b) en cas de constatation d’une infraction manifeste ou avec un effet prolongé, interdire à l’opérateur en cause de commercialiser des produits avec des indications se référant au mode de production biologique pour une période à convenir avec l’autorité compétente de l’État membre.

[…]

11. À compter du 1^er janvier 1998, et sans préjudice des paragraphes 5 et 6, les organismes de contrôle agréés doivent satisfaire aux exigences fixées selon les conditions de la norme EN 45011 ^[(6)^].

[…]»

9. L’article 10 prévoit une indication et/ou un logo apposé sur l’étiquetage des produits soumis au régime de contrôle; à cet égard, l’article 10, paragraphe 3, impose aux organismes de contrôle des obligations d’exécution équivalentes à celles visées à l’article 9, paragraphe 9.

10. L’article 10 bis, qui couvre les mesures générales d’exécution, dispose que:

«1. Lorsqu’un État membre constate, sur un produit provenant d’un autre État membre et portant des indications prévues à l’article 2 et/ou à l’annexe V, des irrégularités ou des infractions relatives à l’application du présent règlement, il en informe l’État membre ayant désigné l’autorité de contrôle ou agréé l’organisme de contrôle et la Commission.

2. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour éviter l’utilisation frauduleuse des indications prévues à l’article 2 et/ou à l’annexe V.»

11. L’annexe III présente en détail les conditions de contrôle minimales et les mesures de précaution en vertu du régime de contrôle établi aux articles 8 et 9. L’annexe V énumère les indications et les logos pouvant être utilisés pour l’étiquetage dans différentes langues.

12. Conformément à l’article 9, paragraphe 1, du règlement, la République d’Autriche et la République fédérale d’Allemagne ont toutes deux opté pour un régime de contrôle mis en œuvre par des organismes privés.

Le droit autrichien

13. La législation actuelle ne prévoit aucune obligation pour les organismes de contrôle privés d’être établis en Autriche pour pouvoir y exercer leurs activités. Cependant, il est constant que, pour agréer ces organismes, les autorités autrichiennes exigent dans les faits la présence d’au moins une succursale disposant du personnel et des ressources administratives et techniques nécessaires (7).

14. Dans ses réponses aux questions écrites posées par la Cour, la République d’Autriche a expliqué que les gouverneurs des différents Länder sont les autorités compétentes pour l’application de l’article 9 du règlement. Ils sont responsables de l’acceptation ou du rejet des demandes d’agrément émanant d’organismes de contrôle privés potentiels, ainsi que du respect des modalités relatives aux rapports et de la surveillance des activités des organismes de contrôle agréés. Ils ont également le pouvoir de retirer l’agrément.

15. Les organismes de contrôle privés agréés n’ont pas la compétence pour imposer eux-mêmes des sanctions ou pour procéder à leur exécution forcée. Ils peuvent seulement faire des recommandations aux gouverneurs des Länder. Ils peuvent cependant accorder certaines dérogations individuelles prévues par le règlement (là...