Riflessioni sul rapporto tra il legittimo affidamento e altri principi generali dell'ordinamento giuridico dell'Unione
| Author | Grazia Vitale |
| Position | Ricercatore di Diritto dell'Unione europea nell'Università degli studi di Messina |
| Pages | 569-585 |
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Studi sull’integrazione europea, VIII (2013), pp. 569-585
Grazia Vitale*
Riessioni sul rapporto
tra il legittimo adamento e altri
principi generali dell’ordinamento
giuridico dell’Unione
S: 1. Premessa. – 2. Il principio del legittimo affidamento. Requisiti generali. – 3. Il
legittimo affidamento nella giurisprudenza della Corte di giustizia e i suoi rapporti con la
certezza del diritto. – 4. Legittimo affidamento e principio di proporzionalità. – 5. Legittimo
affidamento e primauté. – 6. Considerazioni conclusive.
1. Il principio del legittimo affidamento è ormai da tempo qualificato dalla Corte
di giustizia come principio generale dell’ordinamento giuridico dell’Unione, con la
conseguenza per cui la sua eventuale violazione può essere oggetto di giudizio con
i meccanismi all’uopo previsti dai Trattati1. Il principio in parola nasce nella giu-
risprudenza della Corte – nonostante non espressamente previsto né dai Trattati, né
da atti di diritto derivato – come strumento di tutela dei singoli operatori economici
nei confronti dell’azione dei pubblici poteri, tanto in riferimento all’azione norma-
tiva di questi ultimi, quanto a quella amministrativa in senso stretto. Trattasi, infatti,
di un criterio giuridico attraverso il quale evitare che venga frustrato “l’affida-
mento”, appunto, che i destinatari di norme o di atti delle istituzioni abbiano legitti-
mamente riposto nella stabilità e definitività delle posizioni giuridiche acquisite in
base a tali norme o atti, in quanto promananti da autorità pubbliche. La stessa Corte
di giustizia ha avuto modo di precisare che l’affidamento del singolo si basa sulla
circostanza per cui “un atto amministrativo, anche se irregolare, gode in diritto
* Ricercatore di Diritto dell’Unione europea nell’Università degli studi di Messina.
1 In questo senso la Corte di giustizia, nella celeberrima sentenza del 3 maggio 1978, causa 112/77,
Töpfer, Raccolta, p. 1019 ss., affermava che il principio in discorso “fa parte dell’ordinamento giuridi-
co comunitario e la sua inosservanza costituirebbe, ai sensi del predetto articolo [art. 173 Trattato CEE]
una violazione del Trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione”. Per altre stori-
che pronunce si vedano: sentenze del 4 luglio 1973, causa 1/73, Westzucker GmbH, ivi, p. 723 ss., del
16 maggio 1979, causa 84/78, Tomadini, ivi, p. 1801 ss., del 21 settembre 1983, cause riunite 205 a
215/82, Deutsche Milchkontor GmbH, ivi, p. 2633 ss., del 14 febbraio 1990, causa 350/88, Delacre, ivi,
p. 395 ss., del 10 gennaio 1992, causa C-177/90, Kühn, ivi, p. I-35 ss., e del 5 ottobre 1994, cause riu-
nite C-133, 300 e 362/93, Crispoltoni e a., ivi, p. I-4863 ss.
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comunitario di una presunzione di validità, sino a quando non sia stato annullato o
ritualmente revocato dall’istituzione da cui emana”2.
Orbene, obiettivo del presente lavoro sarà quello di analizzare gli elementi costi-
tutivi del principio generale del legittimo affidamento, nonché le modalità di appli-
cazione dello stesso, tanto rispetto al comportamento delle istituzioni dell’Unione,
quanto rispetto all’attività di trasposizione e di attuazione posta in essere a livello
nazionale per gli atti dalle stesse emanati3. Il principio del legittimo affidamento,
infatti, già a partire dal diritto interno4, riveste un’importanza fondamentale non
solo relativamente all’attività legislativa, e ciò in riferimento alla annosa questione
della retroattività delle norme, di cui si dirà più avanti, ma anche a quella ammini-
strativa, deputata alla esecuzione della normativa generale5.
A tal fine si eviterà volutamente di soffermarsi su un ambito disciplinare speci-
fico, posto che quello del legittimo affidamento si configura ormai come principio
portante dell’ordinamento dell’Unione complessivamente inteso, ossia a prescin-
dere dalle certamente più peculiari declinazioni cui possa essere soggetto nei vari
settori di diritto materiale ove venga in rilievo. Ciò significa, in altri termini, che il
principio in discorso sarà analizzato in questa sede tenendo conto delle sue caratte-
ristiche più generali, così come rinvenibili in termini pressoché identici nei vari
ambiti di disciplina coinvolti, e prendendo in considerazione le implicazioni, spesso
problematiche, che la sua applicazione comporta, in termini altrettanto identici, nei
vari contesti di riferimento.
La trattazione sarà, quindi, articolata in una serie di passaggi, dei quali corre
l’obbligo di dare brevemente conto.
2 Cfr. sentenza della Corte di giustizia del 26 febbraio 1987, causa 15/85, Consorzio Cooperative
D’Abruzzo c. Commissione, Raccolta, p. 1005 ss. Il ruolo svolto dalla Corte di giustizia nel senso
della determinazione di un diritto amministrativo dell’Unione europea tendenzialmente uniforme, si
evidenzia certamente anche con riferimento all’importanza progressivamente assunta dal principio
del legittimo afdamento. In questo senso si veda R. C, La “comunitarizzazione” del diritto
amministrativo: il caso della tutela dell’afdamento, in Rivista italiana di diritto pubblico comuni-
tario, 1996, p. 349 ss.
3 In questo senso cfr. sentenze della Corte di giustizia del 1° aprile 1993, causa C-31/91, Lageder,
Raccolta, p. I-761 ss., e del 3 dicembre 1998, causa C-381/97, Belgocodex, ivi, p. I-8153 ss.
4 Corre l’obbligo di precisare che, nonostante ricca e copiosa sia la nostra giurisprudenza nazionale in
ordine all’evoluzione del contenuto e del ruolo del principio del legittimo afdamento nel diritto ammini-
strativo italiano, non ci si soffermerà su di essa in questa sede, in quanto ciò esulerebbe dai contorni dise-
gnati per la presente ricerca. Si segnalano in dottrina, pertanto, ex multis, L. L, La tutela del legit-
timo afdamento tra diritto interno e diritto comunitario, Torino, 1998; S. A, La tutela del
legittimo afdamento del privato nei confronti della pubblica amministrazione, Torino, 2005.
5 La Corte di Cassazione, ad esempio, in una ormai nota sentenza, ha affermato che il legittimo
afdamento costituisce un elemento giuridico immanente nell’ordinamento tributario, dotato di una
considerevole “capacità espansiva” tale da ostare alla possibilità che l’Amministrazione nanziaria
emani atti impositivi in contrasto con proprie precedenti determinazioni sulle quali sia maturato, appun-
to, un legittimo afdamento. Si tratta dell’orientamento espresso da Cassazione, Sez. Trib., sentenza del
10 dicembre 2002, n. 17576, con note di E. D V, Il principio di buona fede oggettiva e la
marcia inarrestabile dello Statuto, in Rivista di giurisprudenza tributaria, 2003, p. 343 ss.; e di V. M-
, Efcacia dei principi dello Statuto e afdamento del contribuente, in Rivista di diritto
tributario, 2003, p. 268 ss. Analogamente si veda Cassazione, Sez. Trib., sentenza del 13 maggio 2009,
n. 10982, con commento di L. N, M. N, Tutela del legittimo afdamento del contri-
buente, in Diritto e pratica delle società, 2009, p. 71 ss.
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