Kingdom of Spain v Council of the European Union.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2006:179
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 16 March 2006
• Docket Number: C-310/04
• Celex Number: 62004CC0310
• Procedure Type: Recours en annulation - fondé

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M^me E. Sharpston

présentées le 16 mars 2006 (1)

Affaire C-310/04

Royaume d’Espagne

contre

Conseil de l’Union européenne

I – Introduction

1. Le présent recours a été introduit par le Royaume d’Espagne, en vertu de l’article 230 CE, contre le nouveau régime de soutien communautaire au coton institué par l’adoption du règlement (CE) n° 864/2004 (2) (ci-après le «règlement attaqué») et introduit dans le règlement «horizontal» principal, c’est-à-dire le règlement (CE) n° 1782/2003 (3), lequel met en œuvre ce qu’il est convenu d’appeler les réformes Mac Sharry, dont a fait l’objet la politique agricole commune (ci-après la «PAC»).

2. En substance, le Royaume d’Espagne soutient que le nouveau régime de soutien entraînera des conséquences allant directement à l’encontre des objectifs qu’il prétend poursuivre, à savoir soutenir la production du coton et éviter que la culture du coton ne soit supplantée par d’autres cultures dans les régions où elle est importante pour l’économie agricole – soit des objectifs inscrits dans le protocole n° 4 des actes relatifs à l’adhésion de la République hellénique aux Communautés européennes (4) (ci-après le «protocole n° 4»), dont le régime a, ensuite, été étendu au Royaume d’Espagne et à la République portugaise, lorsque ces pays ont, auur tour, adhéré aux Communautés européennes en 1986 (5), ainsi que dans le préambule du règlement attaqué. Le Royaume d’Espagne fait valoir que le nouveau régime risque d’inciter les agriculteurs à abandonner la production de coton au bénéfice de cultures concurrentes, entraînant ainsi des conséquences très préjudiciables aux régions agricoles dépendant du coton.

3. La validité du règlement attaqué est contestée sur le fondement de quatre moyens: 1) violation du protocole n° 4, 2) violation des formes substantielles, en raison de l’absence de motivation suffisante, 3) détournement de pouvoir et 4) violation des principes généraux du droit communautaire – en particulier les principes de proportionnalité et de confiance légitime.

II – Contexte

A – Régime originel de soutien communautaire pour le coton

4. En reconnaissance de l’importance considérable que présentait la production de coton pour l’économie grecque, un régime communautaire de soutien pour le coton a été institué dans le protocole n° 4, lorsque la République hellénique est devenue un État membre en 1980.

5. En vertu du paragraphe 2 du protocole n° 4, ce régime est notamment destiné à «soutenir la production de coton dans les régions de la Communauté où elle est importante pour l’économie agricole, [à] permettre un revenu équitable aux producteurs concernés [et à] stabiliser le marché par l’amélioration des structures au niveau de l’offre et de la mise en marché».

6. Le paragraphe 3 du protocole n° 4 dispose que ce régime «comprend l’octroi d’une aide à la production».

7. Dans sa version originelle, le paragraphe 11 du protocole n° 4 imposait au Conseil d’examiner le fonctionnement du régime de soutien et lui donnait, en même temps, le pouvoir d’y apporter des modifications. Le Conseil a, à plusieurs reprises, modifié le régime en vertu de cette disposition.

8. Le régime a été adapté pour la sixième fois en 2001, avec l’adoption du règlement (CE) n° 1050/2001 (6). À cette époque, la Commission considérait que la réglementation concernant le régime de soutien au coton était «devenue particulièrement complexe et [qu’il convenait], dans un souci de simplification, [...] de limiter à l’essentiel les dispositions prévues au protocole [et] de rassembler les autres mesures législatives dans un seul et même règlement du Conseil» (7). Le règlement n° 1050/2001 a donc abrogé notamment le paragraphe 11 du protocole n° 4, qu’il a remplacé par une nouvelle disposition (il s’agit maintenant du paragraphe 6 du protocole n° 4), prévoyant que «[l]e Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, décide des adaptations nécessaires du régime prévu par le présent protocole et arrête les règles de base nécessaires à la mise en œuvre des dispositions prévues par le présent protocole».

B – Régime de soutien de 2001

9. Le même jour, et sur le fondement du paragraphe 6 nouveau du protocole n° 4, le Conseil a adopté le règlement (CE) n° 1051/2001 (8). Ce règlement a institué le régime de soutien pour le secteur du coton qui a été mis en œuvre à partir de 2001 jusqu’à son remplacement par le règlement attaqué, entré en vigueur le 1^er janvier 2006. Pour plus de commodité, nous désignerons ce régime de soutien par l’expression «régime de soutien de 2001».

10. Dans le cadre du régime de soutien de 2001, l’assistance au secteur de la production de coton consistait intégralement en «aides couplées», c’est-à-dire d’aides liées à la production de coton non égrené d’une qualité standard (spécifiée). Toutefois, l’aide n’était pas versée directement aux agriculteurs, producteurs de coton. Ce sont plutôt, en effet, les entreprises d’égrenage qui jouaient un rôle central dans ce régime. Ces entreprises étaient les bénéficiaires directs de l’aide communautaire (9).

11. Les entreprises d’égrenage font subir la première opération industrielle de transformation au coton récolté en séparant les fibres de coton des capsules et des graines. Les producteurs obtenaient une aide d’un montant fixe par tonne de coton non égrené vendue auxdites entreprises, étant donné que ces dernières étaient tenues de payer un prix minimal arrêté dans le règlement. L’aide dont bénéficiaient les entreprises d’égrenage, quant à elle, variait selon les fluctuations des prix sur le marché mondial. Lorsque ces prix étaient bas, les subventions versées en complément augmentaient, et vice versa. Dans tous les cas, les entreprises d’égrenage étaient en mesure de s’adapter aux cours mondiaux. Non seulement le régime protégeait donc les producteurs de coton de la Communauté contre les variations de prix sur le marché mondial, mais il permettait aux entreprises d’égrenage communautaires de produire de la fibre de coton à des prix compétitifs tout en réalisant un bénéfice.

12. Le régime de soutien de 2001 visait donc à protéger non seulement les producteurs de coton, mais aussi les entreprises d’égrenage. Le législateur a évoqué cet objectif au quatrième considérant du règlement n° 1051/2001, d’après lequel le régime devait être conçu de manière «à permettre aux opérateurs de faire des programmes de production et de transformation à moyen terme» (10).

C – Réforme de la PAC de 2003

13. Les réformes Mac Sharry, approuvées par les ministres de l’Agriculture des États membres lors du Conseil réuni à Luxembourg le 26 juin 2003, ont profondément remanié la PAC dans son ensemble. Le principe conducteur de ces réformes a été de substituer à une politique de soutien aux prix et à la production pour des cultures spécifiques une politique de soutien direct aux revenus des agriculteurs.

14. Le règlement n° 1782/2003 a mis en œuvre, comme il se devait, la réforme de la PAC en ce qui concerne nombre de produits agricoles. À partir d’octobre 2003, le soutien aux agriculteurs dans le cadre de la PAC allait, dans sa majeure partie, consister en des aides dites «découplées», c’est-à-dire que les agriculteurs recevaient un paiement unique, nonlié à la production de produits déterminés. Ce changement de politique était motivé par le souci de laisser aux agriculteurs la liberté de décider de la manière la plus efficace d’exploiter leurs terres tout en leur garantissant un revenu minimal (11). Les réformes visaient également à accroître la capacité concurrentielle, à orienter davantage la politique vers le marché, à respecter davantage l’environnement, à stabiliser les revenus et à mieux prendre en compte la situation des producteurs des zones défavorisées (12).

15. Par dérogation à ce principe général, le soutien découplé devait, en ce qui concerne certains produits agricoles (parmi lesquels le coton), être accompagné, dans une certaine mesure, par des «aides couplées» (c’est-à-dire dépendant de la production des produits en question). Les règles communautaires spéciales gouvernant le système des aides destinées à ces produits, lesquels comprennent le coton, ont été introduites sous la forme de modifications apportées au règlement n° 1782/2003 par le règlement attaqué.

D – Règlement n° 1782/2003, tel que modifié par le règlement attaqué

1. Genèse du règlement

16. Afin d’apprécier correctement les prétentions du Royaume d’Espagne, il est nécessaire de rappeler brièvement la genèse du règlement attaqué, qui a été adopté sur la base de l’article 37, paragraphe 2, CE et du paragraphe 6 du protocole n° 4, lesquels prévoient l’adoption de la mesure selon la procédure de consultation.

17. La proposition de la Commission (13) visait à mettre en œuvre les réformes de la PAC dans le secteur du coton, notamment. La priorité était donnée «non plus au soutien de la production mais au soutien des revenus des producteurs par le transfert d’une part substantielle des dépenses actuellement liées à la production vers le régime de paiement unique institué par le nouveau règlement horizontal [n° 1782/2003]» (14). Toutefois, la proposition a tenu compte de l’impact potentiel d’un découplage total dans le secteur du coton, et notamment du risque d’abandon de la production dans ce secteur. C’est pour cette raison que la Commission a proposé qu’une partie des aides continuent à être couplées (15).

18. La Commission avait estimé que les dépenses communautaires liées à la production pendant la période de référence 2000-2002 et qui devaient être réparties entre le régime de paiement unique et la nouvelle aide à la production s’élevaient à 695,8 millions d’euros (16). Afin d’assurer des conditions économiques permettant la poursuite de l’activité du secteur du coton et donc son attrait face aux autres cultures arables concurrentes, la Commission a...