European Commission v Council of the European Union.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2017:645
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 07 September 2017
• Docket Number: C-687/15
• Celex Number: 62015CC0687
• Procedure Type: Recours en annulation - fondé

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

présentées le 7 septembre 2017 ( 1 )

Affaire C‑687/15

Commission européenne

contre

Conseil de l’Union européenne

« Recours en annulation – Action extérieure de l’Union européenne – Article 218, paragraphe 9, TFUE – Établissement des positions à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord international – Compétence externe de l’Union européenne – Forme juridique inappropriée de l’acte établissant les positions à prendre au nom de l’Union – Conclusions du Conseil sur la conférence mondiale des radiocommunications de 2015 de l’Union internationale des télécommunications »

I. Introduction

1. Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour d’annuler les conclusions du Conseil de l’Union européenne, adoptées le 26 octobre 2015, sur la conférence mondiale des radiocommunications de 2015 (CMR‑15) de l’Union internationale des télécommunications (UIT), au motif que le Conseil aurait violé l’article 218, paragraphe 9, TFUE en établissant les positions à prendre au nom de l’Union, en vertu de ladite disposition, sous la forme de conclusions au lieu d’une décision, comme cela était proposé par la Commission.

2. Dans les présentes conclusions, j’expliquerai les motifs pour lesquels je considère qu’il y a lieu de faire droit à la demande de la Commission et d’annuler les conclusions du Conseil du 26 octobre 2015.

II. Le cadre juridique

A. Le droit international

3. L’Union internationale des télécommunications (UIT) est une institution spécialisée des Nations unies, chargée des technologies de l’information et de la communication. C’est dans le cadre de l’UIT que le spectre radioélectrique et les orbites des satellites sont attribués à l’échelle mondiale et que des normes techniques sont élaborées afin d’assurer l’interconnexion des réseaux et des technologies ( 2 ).

4. En vertu de sa constitution, l’UIT est composée des États membres de l’UIT et des membres des secteurs de l’UIT. Actuellement, 193 États sont membres de l’UIT, dont l’ensemble des États membres de l’Union. L’UIT compte également quelque 800 membres des secteurs, principalement des entités du secteur privé ou des établissements universitaires. L’Union européenne est un membre de secteur de l’UIT. Il ressort de l’article 3, paragraphes 2 et 3, de la constitution de l’UIT que, à la différence des États membres de l’UIT, les membres des secteurs de l’UIT ne disposent notamment pas du droit à une voix aux conférences mondiales de l’UIT ( 3 ).

5. L’article 4 de la constitution de l’UIT, intitulé « Instruments de l’Union », prévoit à ses paragraphes 1 et 3 : « 1. Les instruments de l’Union sont : – la présente [c]onstitution de l’Union internationale des télécommunications, – la [c]onvention de l’Union internationale des télécommunications, et – les [r]èglements administratifs. [...] 3. Les dispositions de la présente [c]onstitution et de la [c]onvention sont de plus complétées par celles de [r]èglements administratifs énumérés ci‑après, qui réglementent l’utilisation des télécommunications et lient tous les États [m]embres : [...] – le [r]èglement des radiocommunications. »

6. L’article 13 de la constitution de l’UIT, intitulé « Conférences des radiocommunications et assemblées des radiocommunications », dispose à ses paragraphes 1 et 2 : « 1. Une conférence mondiale des radiocommunications peut procéder à une révision partielle ou, exceptionnellement, totale du [r]èglement des radiocommunications et traiter de toute autre question de caractère mondial relevant de sa compétence et se rapportant à son ordre du jour. Les autres fonctions de cette conférence sont énoncées dans la [c]onvention. 2. Les conférences mondiales des radiocommunications sont convoquées normalement tous les trois à quatre ans ; cependant, conformément aux dispositions pertinentes de la [c]onvention, une telle conférence peut ne pas être convoquée ou une conférence additionnelle peut être convoquée. »

B. Le droit de l’Union

7. L’article 10 de la décision no 243/2012/UE ( 4 ), intitulé « Négociations internationales », dispose à son paragraphe 1 : « 1. Dans le cadre des négociations internationales relatives au spectre, les principes suivants s’appliquent : a) si le sujet faisant l’objet des négociations internationales relève du domaine de compétence de l’Union, la position de l’Union est arrêtée conformément au droit de l’Union ; b) si le sujet faisant l’objet des négociations internationales relève en partie du domaine de compétence de l’Union et en partie de celui des États membres, l’Union et les États membres s’emploient à arrêter une position commune conformément aux exigences du principe de coopération loyale. Aux fins de l’application du premier alinéa, point b), l’Union et les États membres coopèrent conformément au principe d’unité de la représentation internationale de l’Union et de ses États membres. »

III. Les antécédents du litige

8. La conférence mondiale des radiocommunications de 2015 (ci‑après la « CMR‑15 ») s’est déroulée à Genève du 2 au 27 novembre 2015, dans le but de réviser le règlement des radiocommunications ( 5 ).

9. Un ordre du jour préliminaire de la CMR‑15 avait été établi lors de la précédente conférence mondiale des radiocommunications, celle de l’année 2012 (ci‑après la « CMR‑12 ») ( 6 ), à la suite de quoi le Conseil de l’UIT avait adopté l’ordre du jour définitif de la CMR‑15 ( 7 ).

10. Le 29 mai 2015, la Commission a présenté au Conseil une proposition de décision du Conseil concernant la position à adopter, au nom de l’Union, lors de la CMR‑15 ( 8 ). La proposition de la Commission indiquait comme base juridique l’article 114 TFUE en liaison avec l’article 218, paragraphe 9, TFUE.

11. L’article 1er de la proposition de la Commission prévoit : « Les États membres, agissant conjointement dans l’intérêt de l’Union, participent aux négociations de la [c]onférence mondiale des radiocommunications de 2015 de l’Union internationale des télécommunications, destinée à réviser le règlement des radiocommunications. Les positions à adopter au nom de l’Union lors des négociations et de l’adoption des révisions du règlement des radiocommunications figurent à l’annexe de la présente décision. Si de nouvelles propositions sont soumises, au cours de la [c]onférence, sur des points ne faisant pas encore l'objet d’une position de l’Union, la position de l’Union est établie grâce à une coordination sur place avant que la [c]onférence ne soit appelée à adopter des révisions du règlement des radiocommunications. Dans ces cas, la position de l'Union doit être compatible avec les principes énoncés à l’annexe de la présente décision. »

12. Lors de sa 3419e session qui s’est tenue le 26 octobre 2015 à Luxembourg, le Conseil a adopté les conclusions suivantes sur la CMR‑15 (ci‑après l’« acte attaqué ») ( 9 ) : « Le Conseil de l’Union européenne, 1. Rappelant a) la décision no 676/2002/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire pour la politique en matière de spectre radioélectrique dans la Communauté européenne ; b) les dispositions de la directive‑cadre relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques, et en particulier son article 8 bis, paragraphe 4 ; c) la décision no 243/2012/UE du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2012 établissant un programme pluriannuel en matière de politique du spectre radioélectrique ; d) les conclusions du Conseil sur les positions européennes pour les conférences mondiales des radiocommunications de 1992, 1997, 2000, 2003, 2007 et 2012 ; e) l’importance des technologies sans fil utilisant le spectre radioélectrique pour la réalisation des objectifs stratégiques de l’[Union] énoncés dans l'initiative phare "Stratégie numérique pour l’Europe" de la stratégie Europe 2020, qui vise à garantir la disponibilité de l’[I]nternet rapide à haut débit et à ce que les avantages sociaux et économiques durables du marché unique numérique deviennent réalité ; f) les conclusions du Conseil du 31 mai 2010 sur la stratégie numérique pour l’Europe ; 2. Prenant acte • de l’avis du groupe pour la politique en matière de spectre radioélectrique de février 2015 sur les objectifs politiques communs pour la CMR‑15 ; 3. Approuve largement les objectifs ci‑après, à atteindre lors de la CMR‑15 en vue d’une mise en œuvre réussie des politiques concernées de l'Union : a) Point 1.1 de l’ordre du jour : i. identifier la bande 1 452‑1 492 MHz, ainsi que les bandes adjacentes 1 427‑1 452 MHz et 1 492‑1 518 MHz, pour les télécommunications mobiles internationales (IMT), tout en protégeant les services passifs en dessous de 1427 MHz. Cette identification ne fait pas obstacle à l’utilisation de ces bandes par d’éventuelles applications, y compris en matière de défense, des services auxquels ces bandes sont attribuées, et n'instaure pas non plus de priorités dans le règlement des radiocommunications ; ii. attribuer la bande 3400‑3800 MHz aux services mobiles à titre co‑primaire et identifier cette bande pour les télécommunications mobiles internationales, en tenant compte du fait qu’elle joue un rôle important pour les communications par satellites ; iii. plaider contre...