Slovak Republic and Hungary v Council of the European Union.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2017:618
• Court: Court of Justice (European Union)
• Docket Number: C-647/15,C-643/15
• Date: 26 July 2017
• Celex Number: 62015CC0643
• Procedure Type: Recurso de anulación - infundado

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. YVES BOT

presentadas el 26 de julio de 2017 ( 1 )

Asuntos C‑643/15 y C‑647/15

República Eslovaca,
Hungría

contra

Consejo de la Unión Europea

«Recurso de anulación — Decisión (UE) 2015/1601 — Medidas provisionales en materia de protección internacional en beneficio de la República Italiana y de la República Helénica — Situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países en el territorio de algunos Estados miembros — Reubicación de esos nacionales en el territorio de otros Estados miembros — Cuotas de reubicación — Artículo 80 TFUE — Principio de solidaridad y de reparto equitativo de responsabilidades entre los Estados miembros — Artículo 78 TFUE, apartado 3 — Base jurídica — Concepto de “acto legislativo” — Artículo 289 TFUE, apartado 3 — Obligatoriedad para el Consejo de la Unión Europea de las Conclusiones adoptadas por el Consejo Europeo — Artículo 15 TUE, apartado 1, y artículo 68 TFUE — Vicio sustancial de forma — Modificación de la propuesta de la Comisión Europea — Requisitos de nueva consulta al Parlamento Europeo y de unanimidad en el seno del Consejo — Artículo 293 TFUE — Principios de seguridad jurídica y de proporcionalidad»

1. Mediante sus recursos, la República Eslovaca (C‑643/15) y Hungría (C‑647/15) solicitan que se anule la Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo, de 22 de septiembre de 2015, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia. ( 2 )

2. Dicha Decisión fue adoptada por el Consejo de la Unión Europea con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3, que establece que, «si uno o varios Estados miembros se enfrentan a una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países, el Consejo podrá adoptar, a propuesta de la Comisión [Europea], medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros afectados. El Consejo se pronunciará previa consulta al Parlamento Europeo».

3. Dicha Decisión se adoptó en el contexto de la crisis migratoria que ha asolado la Unión Europea desde el año 2014, agravada, luego, durante el año 2015, en particular en los meses de julio y agosto de ese año, y de la catastrófica situación humanitaria a que dio lugar dicha crisis, especialmente en los Estados miembros de primera línea, como la República Italiana y la República Helénica, que se enfrentaron a una afluencia masiva de migrantes procedentes de países como la República Árabe Siria, la República Islámica de Afganistán, la República de Irak y el Estado de Eritrea.

4. Para hacer frente a esta crisis migratoria y a la presión que ha ejercido en los sistemas de asilo de la República Italiana y de la República Helénica, la Decisión impugnada prevé la reubicación desde esos dos Estados miembros, y durante un período de dos años, de 120000 personas que tienen una necesidad manifiesta de protección internacional a los otros Estados miembros. Esta Decisión incluye dos anexos que, en una primera fase, reparten 66000 personas que deben ser reubicadas desde Italia (cuota de 15600) y de Grecia (cuota de 50400) con arreglo a las cifras obligatorias fijadas para cada uno de los demás Estados miembros. ( 3 )

5. El artículo 2, letra e), de la Decisión impugnada define la reubicación como el «traslado de un solicitante hasta el territorio del Estado miembro de reubicación desde el territorio del Estado miembro que los criterios establecidos en el capítulo III del Reglamento (UE) n.o 604/2013 [ ( 4 )] señalen como responsable de examinar su solicitud de protección internacional». El Estado miembro de reubicación es, con arreglo al artículo 2, letra f), de la Decisión impugnada, el «Estado miembro responsable, de conformidad con el Reglamento [Dublín III] de examinar la solicitud de protección internacional presentada por un solicitante tras su reubicación en el territorio de dicho Estado miembro».

6. El mecanismo de reubicación temporal establecido en la Decisión impugnada se añade a otras medidas adoptadas anteriormente a escala de la Unión para responder a la crisis migratoria, entre ellas, el programa europeo de «reubicación» ( 5 ) de 22504 personas necesitadas de protección internacional, acordado el 20 de julio de 2015 en forma de «resolución» entre los Estados miembros y los Estados asociados al sistema de Dublín, y la Decisión (UE) 2015/1523, adoptada por el Consejo el 14 de septiembre de 2015, ( 6 ) que prevé la reubicación desde Grecia e Italia y a lo largo de un período de dos años de 40000 personas claramente necesitadas de protección internacional en los demás Estados miembros con arreglo a un reparto establecido por consenso. ( 7 )

7. Asimismo, ha de señalarse que, el 9 de septiembre de 2015, la Comisión presentó no solo la propuesta de lo que se ha convertido en la Decisión impugnada, ( 8 ) sino también una propuesta de Reglamento por el que se modifica el Reglamento Dublín III. ( 9 ) Esta propuesta establece un régimen de reubicación «permanente», es decir, un régimen de reubicación que, contrariamente al establecido por la Decisión 2015/1523 y por la Decisión impugnada, no está limitado en el tiempo. A día de hoy, esta última propuesta sigue sin haber sido adoptada.

8. Por lo que se refiere a la génesis de la Decisión impugnada, mencionaré los siguientes elementos.

9. La propuesta inicial de la Comisión preveía la reubicación de 120000 solicitantes de protección internacional desde Italia (15600 personas), Grecia (50400 personas) y Hungría (54000 personas) a los otros Estados miembros. Entre los anexos adjuntos a dicha propuesta, figuraban, en los anexos I a III, tres cuadros en los que se distribuían dichos solicitantes a partir de cada uno de esos tres Estados miembros entre los demás Estados miembros, a excepción del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, de Irlanda y del Reino de Dinamarca, asignando un determinado número de solicitantes para cada uno de dichos Estados miembros.

10. El 13 de septiembre de 2015, la Comisión transmitió dicha propuesta a los parlamentos nacionales.

11. El 14 de septiembre de 2015, el Consejo transmitió esa misma propuesta al Parlamento para consulta.

12. El 17 de septiembre de 2015, el Parlamento adoptó una resolución legislativa en la que se aprobaba dicha propuesta, teniendo especialmente en cuenta la «situación excepcional de emergencia y la necesidad de abordar la situación sin más demora» y pidiendo al mismo tiempo al Consejo que le consultara nuevamente si se proponía modificar sustancialmente la propuesta de la Comisión.

13. Durante las diferentes reuniones celebradas en el seno del Consejo entre el 17 y el 22 de septiembre de 2015, se modificaron algunos puntos de la propuesta inicial de la Comisión.

14. En particular, durante dichas reuniones, Hungría manifestó que se negaba a que se la considerara un «Estado miembro de primera línea» y que no deseaba que se la incluyera entre los Estados miembros beneficiarios de la reubicación junto con la República Italiana y la República Helénica. Por lo tanto, en el texto final de la propuesta, se suprimió toda mención de Hungría como Estado miembro beneficiario, incluso en el título de la misma. De esta forma, se suprimió el anexo III de la propuesta inicial, relativo al reparto de 54000 solicitantes que se preveía inicialmente reubicar desde Hungría. En cambio, Hungría fue incluida en los anexos I y II como Estado miembro de reubicación de los solicitantes de protección internacional procedentes de Italia y de Grecia, respectivamente, y se le asignó, en consecuencia, en dichos anexos, un determinado número de solicitantes.

15. El 22 de septiembre de 2015, la propuesta de la Comisión modificada en esos términos fue aprobada por el Consejo por mayoría cualificada. La República Checa, Hungría, Rumanía y la República Eslovaca votaron en contra de la adopción de dicha propuesta. La República de Finlandia se abstuvo.

16. La Decisión impugnada constituye una expresión de la solidaridad prevista por el Tratado entre los Estados miembros.

17. Los presentes recursos constituyen una ocasión para recordar que la solidaridad figura entre los valores fundamentales de la Unión y que constituye incluso uno de sus fundamentos. ¿Cómo sería posible profundizar en la solidaridad entre los pueblos de Europa y concebir una unión cada vez más estrecha entre esos pueblos, como preconiza el preámbulo del TUE, sin una solidaridad entre los Estados miembros cuando uno de ellos se enfrenta a una situación de emergencia? Nos encontramos en este punto ante la quintaesencia de lo que constituye, a la vez, la razón de ser y el objetivo del proyecto europeo.

18. De entrada, procede hacer hincapié en la importancia de la solidaridad como valor fundacional y existencial de la Unión.

19. La exigencia de solidaridad, que ya había sido declarada por el Tratado de Roma, ( 10 ) sigue siendo fundamental en el proceso de integración perseguido por el Tratado de Lisboa. Aunque, sorprendentemente, esté ausente de la enumeración de los valores en que se fundamenta la Unión, contenida en el artículo 2 TUE, primera frase, ( 11 ) la solidaridad se menciona, en cambio, en el preámbulo de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea ( 12 ) como parte de «los valores indivisibles y universales» sobre los que está fundada la Unión. Por otra parte, el artículo 3 TUE, apartado 3, precisa que la Unión fomentará no solo «la solidaridad entre las generaciones», sino también «la solidaridad entre los Estados...