Opinion of Advocate General Bot delivered on 12 May 2016.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2016:340
• Date: 12 May 2016
• Celex Number: 62016CC0078
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Court: Court of Justice (European Union)

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. YVES BOT

présentées le 12 mai 2016 ( 1 )

Affaires jointes C‑78/16 et C‑79/16

Giovanni Pesce e.a. (C‑78/16),

Cesare Serinelli e.a. (C‑79/16)

contre

Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑79/16),

Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile,

Commissario Delegato per Fronteggiare il Rischio Fitosanitario connesso alla Diffusione della Xylella nel Territorio della Regione Puglia,

Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali,

Regione Puglia

[demandes de décision préjudicielle formées par le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie)]

«Renvoi préjudiciel — Directive 2000/29/CE — Protection sanitaire des végétaux contre l’introduction dans l’Union européenne d’organismes nuisibles — Décision d’exécution 2015/789/UE visant à éviter l’introduction et la propagation de Xylella fastidiosa — Enlèvement des végétaux hôtes, quel que soit leur statut sanitaire — Proportionnalité — Droit à indemnisation»

I – Introduction

1. Xylella fastidiosa est une bactérie phytopathogène qui s’attaque aux vaisseaux conducteurs ( 2 ) de nombreuses plantes cultivées ou sauvages, dont elle peut entraîner la mort par dessèchement ( 3 ).

2. Endémique en Amérique du Nord et du Sud ( 4 ), elle a été observée pour la première fois en Europe au mois d’octobre 2013, dans la région des Pouilles (Italie), sur des oliviers, avant que sa présence ne soit signalée, au mois de juillet 2015, en Corse (France), sur des arbustes d’ornement exotiques ainsi qu’en Espagne, sur des plants de genêts, puis, au mois d’octobre de la même année, dans le département des Alpes-Maritimes (France), sur les mêmes arbustes qu’en Corse.

3. Génétiquement diverse, la bactérie comporte plusieurs sous-espèces qui s’attaquent chacune à des plantes différentes ( 5 ). Son mode de dissémination naturel est le transport par de petits insectes se nourrissant de la sève des plantes infectées.

4. En Italie, Xylella fastidiosa s’est attaquée principalement à l’olivier, arbre qui présente une importance économique ( 6 ), culturelle ( 7 ) et environnementale considérable dans les pays riverains de la Méditerranée. Alors que les mesures de prophylaxie, incluant l’abattage des arbres, ont suscité la consternation dans les régions où la bactérie a déjà frappé, le risque de prolifération a provoqué une forte inquiétude dans celles jusqu’ici épargnées.

5. Afin d’éradiquer la bactérie, la Commission européenne a adopté une stratégie qui se caractérise par un durcissement progressif du dispositif mis en œuvre.

6. Entre le mois de février 2014 et le mois de décembre 2015, quatre décisions d’exécution ont été successivement adoptées sur le fondement de la directive 2000/29/CE du Conseil, du 8 mai 2000, concernant les mesures de protection contre l’introduction dans la Communauté d’organismes nuisibles aux végétaux ou aux produits végétaux et contre leur propagation à l’intérieur de la Communauté ( 8 ), et plus particulièrement de son article 16, paragraphe 3, troisième phrase, qui autorise la Commission à arrêter les « mesures requises » lorsque, notamment, est constatée la présence d’organismes nuisibles énumérés à l’annexe I, partie A, chapitre I, de cette directive, parmi lesquels figure la bactérie Xylella fastidiosa (Well et Raju).

7. Par sa première décision d’exécution 2014/87/UE, du 13 février 2014 ( 9 ), la Commission a interdit la circulation hors de la province de Lecce (Italie) de végétaux destinés à la plantation, a prescrit la réalisation d’enquêtes annuelles officielles visant à déceler la présence de Xylella fastidiosa et a enjoint aux États membres de veiller à ce que, dans le cas où une personne aurait connaissance de la présence de la bactérie ou a des raisons de suspecter cette présence, cette personne le notifierait à l’autorité compétence dans un délai de dix jours.

8. Par sa deuxième décision d’exécution 2014/497/UE, du 23 juillet 2014 ( 10 ), la Commission a restreint la circulation des végétaux qui sont les plantes hôtes de Xylella fastidiosa et a subordonné à diverses conditions leur introduction dans l’Union lorsqu’ils sont originaires de pays tiers où la bactérie est notoirement présente. Afin d’éradiquer la bactérie et d’empêcher sa propagation, la Commission a, en outre, imposé aux États membres d’établir, lorsque cela est nécessaire, des « zones délimitées » se composant d’une « zone infectée » et d’une « zone tampon » dans lesquelles les États membres doivent, notamment, arracher tous les végétaux infectés ou présentant les symptômes d’une éventuelle infection ainsi que tous les végétaux susceptibles d’être infectés.

9. Par sa troisième décision d’exécution (UE) 2015/789, du 18 mai 2015 ( 11 ), la Commission, se fondant sur l’avis scientifique sur le risque phytosanitaire constitué par Xylella fastidiosa (Wells et al.), publié le 6 janvier 2015 par l’EFSA, a, d’abord, élargi la liste des espèces végétales sensibles et, au vu de la situation dans le sud de l’Italie, a prescrit que la zone infectée comprît l’intégralité de la province de Lecce, la zone tampon devant s’étendre sur au moins 10 kilomètres autour de la zone infectée. La Commission a, ensuite, précisé la nature des « mesures d’éradication » devant être prises dans la zone délimitée, en imposant à l’État membre concerné de procéder, dans un rayon de 100 mètres autour des végétaux infectés, à l’enlèvement immédiat non seulement des végétaux dont l’infection est connue et de ceux qui présentent des symptômes d’une éventuelle infection ou qui sont soupçonnés d’être infectés, mais aussi, quel que soit leur statut sanitaire, des « végétaux hôtes », définis comme étant les végétaux sensibles aux isolats européens de la bactérie ( 12 ).

10. Constatant que l’éradication de la bactérie dans la province de Lecce n’y était plus possible, la Commission a prévu que l’organisme officiel responsable pouvait décider d’appliquer de simples « mesures d’enrayement », et non des mesures d’éradication, visant « à réduire au minimum la quantité d’inoculum bactérien [...] et à maintenir la population de vecteurs au niveau le plus bas possible» ( 13 ). Ces mesures consistaient principalement dans l’enlèvement immédiat d’au moins tous les végétaux dont l’infection par la bactérie avait été constatée s’ils étaient situés à proximité de sites indemnes de toute infection, de sites de végétaux présentant une valeur culturelle, sociale ou scientifique particulière ou à une distance maximale de 20 kilomètres de la frontière entre la zone d’enrayement et le reste du territoire de l’Union.

11. Enfin, par sa quatrième décision d’exécution (UE) 2015/2417, du 17 décembre 2015 ( 14 ), la Commission a modifié la décision d’exécution 2015/789 afin de tenir compte de l’évolution des connaissances scientifiques et a mis en place des plans d’urgence au niveau de chaque État membre afin d’améliorer la lutte contre la bactérie.

12. En exécution des décisions de la Commission, les autorités italiennes ont adopté diverses mesures.

13. Par la deliberazione della Giunta Regionale della Puglia n. 2023 – recante misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e la eradicazione del batterio da quarantena Xylella fastidiosa associato al « Complesso del disseccamento rapido dell’olivo » (décision no 2023 du Conseil régional des Pouilles, portant mesures d’urgence pour la prévention, le contrôle et l’éradication de la bactérie de quarantaine Xylella fastidiosa, associée au « complexe du dessèchement rapide de l’olivier »), du 29 octobre 2013, la Regione Puglia (Région des Pouilles) a pris des mesures d’urgence destinées à la prévention et à l’éradication de la bactérie, conformément à l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2000/29.

14. Le decreto del Ministro delle Politiche Agricola Alimentari e Forestali (décret du ministre de la Politique agricole alimentaire et des Forêts), du 26 septembre 2014 ( 15 ), a mis en œuvre les mesures prévues par la décision d’exécution 2014/497.

15. Le 10 février 2015, à la suite de la deliberazione della Giunta Regionale della Puglia n. 1842 – di richiesta di dichiarazione dello stato di emergenza fitosanitaira straordinaria (décision no 1842 du Conseil régional des Pouilles, portant demande de déclaration de l’état d’urgence phytosanitaire extraordinaire), du 5 septembre 2014, la Presidenza del Consiglio dei Ministri (Présidence du Conseil des ministres) a adopté une décision déclarant l’état d’urgence du fait de la propagation sur le territoire de la Région des Pouilles de la bactérie pathogène de quarantaine Xylella fastidiosa.

16. Par l’ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile n. 225 (ordonnance no 225 de la Présidence du Conseil des ministres – département de la protection civile), du 11 février 2015, le comandante del Corpo Forestale dello Stato (commandant régional de l’administration des forêts) de la Région des Pouilles a été nommé à la fonction de commissaire délégué.

17. Le 16 mars 2015, le commissaire délégué a adopté un plan pour la mise en œuvre plus rapide des mesures prévues au décret du ministre de la Politique agricole alimentaires et des Forêts du 26 septembre 2014. Ce plan visait à créer une zone de protection pour empêcher la bactérie de se propager vers le nord de la province de Lecce et à gérer la zone la plus touchée, afin de sauvegarder la culture des oliviers dans le Salento (Italie).

18. Le decreto del Ministro delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali –...