Land Hessen v Franz Mücksch OHG.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2011:254
• Docket Number: C-53/10
• Celex Number: 62010CC0053
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Date: 14 April 2011

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M^ME ELEANOR SHARPSTON

présentées le 14 avril 2011 (1)

Affaire C‑53/10

Land Hessen

contre

Franz Mücksch OHG

[demande de décision préjudicielle formée par le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne)]

«Environnement – Maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses – Distances appropriées entre les établissements où des substances dangereuses sont présentes et les immeubles et zones fréquentés par le public»

1. Dans un cas où une décision préalable sur la compatibilité avec les règles d’urbanisme (ci-après la «décision préalable») a été accordée en vue de l’ouverture d’un magasin de matériel et de produits de jardinage sur un terrain précédemment occupé par un établissement de recyclage de métaux et situé dans une zone comprenant déjà des commerces de détail et de gros, des ateliers et un hôtel, mais proche d’un établissement où des substances dangereuses sont présentes et qui relève donc de la directive Seveso II (2), le Bundesverwaltungsgericht (cour administrative fédérale, Allemagne) s’interroge sur les obligations imposées aux autorités de planification.

2. Les questions soulevées concernent l’obligation d’assurer que les politiques sont élaborées et mises en œuvre de façon à tenir compte de la nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées entre les établissements présentant un risque et les immeubles et zones fréquentés par le public.

3. Cette obligation s’applique-t-elle seulement au niveau de la maîtrise de l’urbanisation (3) – c’est-à-dire de la politique concernant l’affectation ou l’utilisation des sols sur de grandes zones délimitées – ou s’applique-t-elle également lorsque des décisions individuelles sont prises en matière de planification? Et si des bâtiments situés dans une «zone de danger» définie autour d’un établissement sont actuellement fréquentés par le public, tout changement d’utilisation à l’intérieur de cette zone doit-il viser au respect de l’objectif à long terme du maintien de distances appropriées, ou est-il acceptable de se contenter d’assurer que la nouvelle utilisation est conforme à la situation existante?

4. Ces questions se posent dans un contexte dans lequel, d’une part, aucun plan d’occupation des sols n’a en fait été établi pour la zone concernée et, d’autre part, le droit national impose qu’un permis de construire soit délivré lorsqu’il est constaté qu’un aménagement remplit certaines conditions déterminées. En l’espèce, en particulier, l’aménagement n’imposerait pas à l’établissement existant d’exigences plus rigoureuses en matière de prévention des accidents.

La directive Seveso II

5. Selon son article 1^er, la directive «a pour objet la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses et la limitation de leurs conséquences pour l’homme et l’environnement, afin d’assurer de façon cohérente et efficace dans toute la Communauté des niveaux de protection élevés». La plupart de ses dispositions visent à assurer que les exploitants d’établissements où des substances dangereuses sont présentes dans des quantités supérieures à des seuils déterminés prennent les précautions nécessaires pour éviter les accidents et que des plans d’urgence sont en place au cas où des accidents se produiraient malgré tout. Cependant, une autre de ses préoccupations est que les établissements concernés devraient être situés de façon à limiter les conséquences d’un tel accident.

6. À cet égard, le quatrième considérant indique que, «à la lumière des accidents de Bhopal et de Mexico, qui ont mis en évidence le danger que constitue le voisinage de sites dangereux et d’habitations, le Conseil et les représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, dans leur résolution du 16 octobre 1989, ont invité la Commission à intégrer dans la directive 82/501/CEE ^[(4)^] des dispositions concernant le contrôle de la planification de l’occupation des sols lors des autorisations de nouvelles installations et lors de développements urbains autour d’installations existantes».

7. Selon le vingt-deuxième considérant, «afin de mieux protéger les zones d’habitation, les zones fréquentées par le public et les zones présentant un intérêt naturel particulier ou ayant un caractère particulièrement sensible, il est nécessaire que les politiques d’affectation ou d’utilisation des sols et/ou d’autres politiques pertinentes appliquées dans les États membres tiennent compte de la nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées entre ces zones et les établissements présentant de tels dangers et, pour les établissements existants, tiennent compte de mesures techniques complémentaires, afin de ne pas accroître les risques pour les personnes».

8. L’article 12 de la directive est intitulé «Maîtrise de l’urbanisation». L’article 12, paragraphe 1, dispose ce qui suit:

«Les États membres veillent à ce que les objectifs de prévention d’accidents majeurs et la limitation des conséquences de tels accidents soient pris en compte dans leurs politiques d’affectation ou d’utilisation des sols et/ou dans d’autres politiques pertinentes. Ils poursuivent ces objectifs par un contrôle:

a) de l’implantation des nouveaux établissements;

b) des modifications des établissements existants visées à l’article 10 ^[(5)^];

c) des nouveaux aménagements réalisés autour d’établissements existants, tels que voies de communication, lieux fréquentés par le public, zones d’habitation, lorsque le lieu d’implantation ou les aménagements sont susceptibles d’accroître le risque d’accident majeur ou d’en aggraver les conséquences.

Les États membres veillent à ce que leur politique d’affectation ou d’utilisation des sols et/ou d’autres politiques pertinentes ainsi que les procédures de mise en œuvre de ces politiques tiennent compte de la nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées entre, d’une part, les établissements couverts par la présente directive et, d’autre part, les zones d’habitation, les immeubles et zones fréquentés par le public, les voies de transport importantes dans la mesure où cela est possible, les zones de loisir et les zones présentant un intérêt naturel particulier ou ayant un caractère particulièrement sensible, et, pour les établissements existants, de la nécessité de mesures techniques complémentaires conformément à l’article 5 ^[(6)^], afin de ne pas accroître les risques pour les personnes» (7).

La législation allemande pertinente

9. L’article 1^er, paragraphe 3, du code de la construction allemand (8) impose aux municipalités d’établir des plans d’occupation des sols si et quand cela devient nécessaire pour le développement urbain. Selon l’article 1^er, paragraphe 7, tous les différents intérêts publics et privés doivent faire l’objet d’une pondération équitable lors de l’établissement de ces plans.

10. L’article 34 du code de la construction est intitulé «Admissibilité de projets dans les zones agglomérées»; son paragraphe 1 dispose ce qui suit:

«Dans les zones agglomérées, un projet est admissible si, compte tenu de la nature et de l’ampleur de la construction, du mode de construction et de la superficie couverte au sol, ce projet s’harmonise avec son environnement immédiat et si la viabilisation est assurée. Les exigences de salubrité des conditions de travail et de logement doivent être respectées; l’image générale que la localité donne d’elle-même ne doit pas être affectée.»

11. Il est constant que, lorsque aucun plan d’occupation des sols n’a été établi pour une zone donnée, les autorités de planification n’ont pas la faculté de refuser une décision préalable si un projet remplit les conditions visées à l’article 34 du code de la construction; elles ne sont pas non plus tenues de procéder à une nouvelle pondération des intérêts publics et privés, obligatoire lors de l’élaboration d’un plan d’occupation des sols, ni autorisées à le faire.

12. En ce qui concerne les planifications et les mesures importantes pour l’aménagement du territoire, l’article 50 de la loi fédérale sur la protection contre les immissions (9) prévoit que les superficies affectées à une certaine utilisation doivent être aménagées de façon à éviter, dans la mesure du possible, que les zones servant exclusivement ou principalement à l’habitation et les autres zones dignes de protection, en particulier les zones fréquentées par le public, les voies de transport importantes, les zones de loisir et les zones présentant un intérêt naturel particulier ou ayant un caractère particulièrement sensible, et les immeubles fréquentés par le public soient exposés aux effets nocifs pour l’environnement et aux effets causés dans les zones d’activités par des accidents majeurs au sens de l’article 3, point 5, de la directive Seveso II (10).

13. Enfin, l’article 3 du douzième règlement d’application de la loi fédérale sur la protection contre les immissions (11) fait en particulier obligation aux exploitants d’établissements présentant un risque de prendre les dispositions requises tant pour prévenir les accidents majeurs que pour réduire autant que possible l’impact de tels accidents.

Les faits, la procédure et les questions préjudicielles

14. Franz Mücksch OHG (ci-après «Mücksch») a obtenu de la ville de Darmstadt une décision préalable (12) en vue de la construction d’un magasin de matériel et de produits de jardinage ayant une surface de vente de 9 368 m² sur un terrain jusque-là occupé par un établissement de recyclage de métaux et dont la société est propriétaire dans une zone commerciale située au nord-ouest de la ville. La zone environnante comprend des commerces de détail et de gros, des ateliers et un hôtel. Au nord, le terrain est délimité par des voies ferrées, au-delà desquelles se trouvent des bâtiments industriels, dont Merck KGaA (ci-après «Merck»), qui relèvent du champ d’application de la directive Seveso II et du douzième règlement...