Opinion of Advocate General Pikamäe delivered on 20 January 2021.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2021:38
• Date: 20 January 2021
• Celex Number: 62019CC0928
• Court: Court of Justice (European Union)

Edición provisional

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PRIIT PIKAMÄE

presentadas el 20 de enero de 2021 (1)

Asunto C‑928/19 P

European Federation of Public Service Unions (EPSU)

contra

Comisión Europea

«Recurso de casación — Derecho institucional — Política social — Artículos 154 TFUE y 155 TFUE — Diálogo social entre los interlocutores sociales en el ámbito de la Unión — Información y consulta de los interlocutores sociales — Acuerdo celebrado por los interlocutores sociales — Información y consulta de funcionarios y empleados de las administraciones de los gobiernos centrales de los Estados miembros — Negativa de la Comisión a presentar una propuesta de decisión al Consejo para la aplicación del acuerdo — Calificación de los actos emanados del procedimiento de aplicación — Margen de apreciación de la Comisión — Grado de control jurisdiccional — Obligación de motivación de la decisión denegatoria»

1. Mediante su recurso de casación, la European Federation of Public Service Unions (EPSU) (Federación Sindical Europea de Servicios Públicos; en lo sucesivo, «EPSU») solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia del Tribunal General de 24 de octubre de 2019, EPSU y Goudriaan/Comisión (2) (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), mediante la cual el Tribunal General desestimó el recurso de anulación interpuesto por los demandantes en primera instancia (EPSU y el Sr. Jan Goudriaan) contra la decisión adoptada por la Comisión Europea en su escrito de 5 de marzo de 2018 (en lo sucesivo, «decisión controvertida»), por la que la Comisión decidió no presentar al Consejo de la Unión Europea una propuesta de decisión de aplicación de un acuerdo celebrado entre los interlocutores sociales (3) (en lo sucesivo, «acuerdo de que se trata»). (4)

2. En el presente asunto, el Tribunal de Justicia debe abordar la interpretación del artículo 155 TFUE, apartado 2. Aun cuando no es la primera vez que la Comisión se opone a un acuerdo negociado por los interlocutores sociales, (5) sí es, en cambio, la primera vez que el Tribunal de Justicia debe conocer de esa oposición y analizar las facultades y obligaciones de la Comisión en el contexto de un procedimiento de aplicación de los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales, con arreglo a la citada disposición. (6)

3. En consecuencia, el Tribunal de Justicia debe establecer si la Comisión puede, además de controlar la legalidad del acuerdo negociado por los interlocutores sociales y la representatividad de estos, ejercer un control en lo que se refiere a la oportunidad de la aplicación de dicho acuerdo.

I. Marco jurídico

4. El artículo 152 TFUE, párrafo primero, establece:

«La Unión reconocerá y promoverá el papel de los interlocutores sociales en su ámbito, teniendo en cuenta la diversidad de los sistemas nacionales. Facilitará el diálogo entre ellos, dentro del respeto de su autonomía.»

5. El artículo 153 TFUE, apartado 1, establece que, para la consecución de los objetivos del artículo 151, la Unión apoyará y completará la acción de los Estados miembros en varios ámbitos, entre ellos, «e) la información y la consulta a los trabajadores».

6. El artículo 154 TFUE dispone:

«1. La Comisión tendrá como cometido fomentar la consulta a los interlocutores sociales a nivel de la Unión y adoptar todas las disposiciones necesarias para facilitar su diálogo, velando por que ambas partes reciban un apoyo equilibrado.

2. A tal efecto, antes de presentar propuestas en el ámbito de la política social, la Comisión consultará a los interlocutores sociales sobre la posible orientación de una acción de la Unión.

3. Si, tras dicha consulta, la Comisión estimase conveniente una acción de la Unión, consultará a los interlocutores sociales sobre el contenido de la propuesta contemplada. Los interlocutores sociales remitirán a la Comisión un dictamen o, en su caso, una recomendación.

4. Con ocasión de las consultas contempladas en los apartados 2 y 3, los interlocutores sociales podrán informar a la Comisión sobre su voluntad de iniciar el proceso previsto en el artículo 155. La duración de dicho proceso no podrá exceder de nueve meses, salvo si los interlocutores sociales afectados decidieran prolongarlo de común acuerdo con la Comisión.»

7. A tenor del artículo 155 TFUE:

«1. El diálogo entre interlocutores sociales en el ámbito de la Unión podrá conducir, si estos lo desean, al establecimiento de relaciones convencionales, acuerdos incluidos.

2. La aplicación de los acuerdos celebrados a nivel de la Unión se realizará, ya sea según los procedimientos y prácticas propios de los interlocutores sociales y de los Estados miembros, ya sea, en los ámbitos sujetos al artículo 153, y a petición conjunta de las partes firmantes, sobre la base de una decisión del Consejo adoptada a propuesta de la Comisión. Se informará al Parlamento Europeo.

El Consejo decidirá por unanimidad cuando el acuerdo en cuestión contenga una o más disposiciones relativas a alguno de los ámbitos para los que se requiera la unanimidad en virtud del apartado 2 del artículo 153.»

II. Antecedentes del litigio

8. El Tribunal General expone los antecedentes del litigio en los apartados 1 a 6 de la sentencia recurrida y, a efectos del procedimiento, cabe resumirlos de la siguiente forma.

9. Mediante un documento de consulta de 10 de abril de 2015, (7) la Comisión Europea instó a los interlocutores sociales, basándose en el artículo 154 TFUE, apartado 2, a pronunciarse sobre la posible orientación de una acción de la Unión Europea relativa a la consolidación de las directivas sobre la información y consulta a los trabajadores. Esta consulta versaba concretamente sobre la posible ampliación del ámbito de aplicación de esas directivas a los funcionarios y empleados públicos de los Estados miembros.

10. El 2 de junio de 2015, los interlocutores sociales miembros del Comité de Diálogo Social para las Administraciones de los Gobiernos Centrales, a saber, por una parte, la DSANE y, por otra, los EAPE, informaron a la Comisión, con arreglo al artículo 154 TFUE, apartado 4, acerca de su voluntad de negociar y celebrar un acuerdo en virtud del artículo 155 TFUE, apartado 1.

11. El 21 de diciembre de 2015, la DSANE y los EAPE firmaron un acuerdo titulado «Marco general de información y consulta a los funcionarios y a los empleados de las administraciones dependientes de los gobiernos centrales».

12. Mediante escrito de 1 de febrero de 2016, la DSANE y los EAPE solicitaron conjuntamente a la Comisión que presentara una propuesta para la aplicación del acuerdo de que se trata en el ámbito de la Unión mediante una decisión del Consejo de la Unión Europea adoptada sobre la base del artículo 155 TFUE, apartado 2.

13. El 5 de marzo de 2018, la Comisión informó a la DSANE y a los EAPE de que había decidido no presentar al Consejo una propuesta de decisión de aplicación del acuerdo de que se trata en el ámbito de la Unión.

14. En la decisión controvertida, la Comisión indicó fundamentalmente, en primer lugar, que las administraciones dependientes de los gobiernos centrales están bajo la autoridad de los gobiernos de los Estados miembros, que ejercen prerrogativas de poder público y que su estructura, organización y funcionamiento eran de la plena competencia de los Estados miembros. A continuación, la Comisión observó que en muchos Estados miembros ya existían disposiciones que garantizan cierto grado de información y consulta a los funcionarios y empleados de esas administraciones. Por último, la Comisión declaró que la importancia de las citadas administraciones dependía del grado de centralización o descentralización de los Estados miembros, de modo que, en caso de aplicación del acuerdo de que se trata mediante una decisión del Consejo, el grado de protección de los funcionarios y empleados de las administraciones públicas variaría considerablemente dependiendo de cada uno de los Estados miembros.

III. Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida

15. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 15 de mayo de 2018, los demandantes interpusieron un recurso por el que se solicitaba la anulación de la decisión controvertida.

16. En apoyo de dicho recurso, los demandantes invocaron dos motivos, basados, respectivamente, en un error de Derecho en cuanto al alcance de las facultades de la Comisión y en el carácter insuficiente y manifiestamente erróneo de la motivación de la decisión controvertida.

17. La Comisión Europea solicitó que se desestimara el recurso.

18. Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó íntegramente el recurso y condenó en costas a los demandantes.

19. El Tribunal General, después de examinar, en los apartados 19 a 36 de la sentencia recurrida, el carácter recurrible, en el sentido del artículo 263 TFUE, de la decisión controvertida y de considerar que el recurso dirigido contra dicha Decisión era admisible debido a ese carácter, el Tribunal General señaló, en los apartados 37 a 40 de dicha sentencia, que una de las partes demandantes tenía legitimación activa, de forma que no procedía examinar si el otro demandante cumplía ese requisito.

20. En cuanto al examen del fondo del recurso, el Tribunal General desestimó el primer motivo de los demandantes, realizando, especialmente en los apartados 49 a 90 de la sentencia recurrida, una interpretación literal, contextual y teleológica del artículo 155 TFUE, apartado 2, y examinando, en los apartados 91 a 102 de dicha sentencia, las normas, los principios y los objetivos de la Unión invocados por los demandantes en apoyo de su interpretación de dicha disposición. Concluyó de todo ello, en el apartado 104 de dicha sentencia, que, al decidir no presentar al Consejo una propuesta de decisión que aplicara el acuerdo de que se trata, la Comisión no había incurrido en error de Derecho sobre el alcance de sus facultades.

21. En cuanto al segundo motivo del recurso, el Tribunal General...