Commission of the European Communities v Republic of Austria.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2005:459
• Court: Court of Justice (European Union)
• Docket Number: C-320/03
• Date: 14 July 2005
• Procedure Type: Recurso por incumplimiento – fundado
• Celex Number: 62003CC0320

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. L. A. Geelhoed

présentées le 14 juillet 2005 (1)

Affaire C-320/03

Commission des Communautés européennes

contre

République d'Autriche

«Manquement d’État – Articles 28 CE à 30 CE – Articles 1er et 3 du règlement (CEE) n° 881/92 du Conseil, du 26 mars 1992, concernant l’accès au marché des transports de marchandises par route dans la Communauté exécutés au départ ou à destination du territoire d’un État membre, ou traversant le territoire d’un ou de plusieurs États membres, et articles 1er et 6 du règlement (CEE) n° 3118/93 du Conseil, du 25 octobre 1993, fixant les conditions de l’admission de transporteurs non-résidents aux transports nationaux de marchandises par route dans un État membre – Interdiction de la circulation des camions de plus de 7,5 tonnes transportant certaines marchandises sur un tronçon de l’autoroute A 12 en Autriche, l’‘Inntalautobahn’»

I – Introduction

1. Le 27 mai 2003, le Landeshauptmann von Tirol (Autriche) a adopté un règlement interdisant la circulation sur un tronçon de l’autoroute A 12 dans la vallée de l’Inn (ci-après «Inntal»), en Autriche, aux poids lourds de plus de 7,5 tonnes transportant certaines marchandises. Cette mesure, qui avait pour but de réduire les émissions de dioxyde d’azote des poids lourds circulant dans cette zone, devait entrer en vigueur le 1^er août 2003. Dans ce contexte, la Commission des Communautés européennes a rapidement engagé la procédure en manquement prévue à l’article 226 CE, en faisant valoir que la mesure en cause était contraire à la réglementation communautaire en matière de services de transport ainsi qu’aux dispositions du traité CE relatives à la libre circulation des marchandises.

2. La présente affaire soulève d’importantes questions de principe touchant à la conciliation de mesures destinées à protéger l’environnement avec les dispositions du traité relatives à l’établissement et au fonctionnement du marché intérieur. Il s’agit là de deux objectifs fondamentaux de la Communauté, énoncés à l’article 2 CE et formulés dans de nombreuses dispositions concrètes du traité.

3. Les dispositions du traité en matière de libre circulation des marchandises et des services, y compris les services de transport, ont entraîné une spécialisation géographique plus grande à l’intérieur de la Communauté. Pour cette raison notamment, les mouvements de transport ont crû plus vite que le produit national brut: pour chaque point de pourcentage de croissance économique, les mouvements de transport augmentent d’environ un point et demi. Dans le domaine des transports, le secteur du transport routier, qui faisait l’objet d’une réglementation nationale restrictive dans certains États membres jusqu’au milieu des années 80, est celui qui a le plus profité de cette croissance disproportionnée. Alors que, en termes absolus, le transport de marchandises par chemin de fer a stagné ou même diminué et que le transport fluvial de marchandises n’a pu que croître légèrement en raison d’une faible disponibilité des infrastructures nécessaires à une navigation intérieure moderne et à grande échelle, le transport des marchandises par route a connu un essor rapide. Chaque nouvel élargissement de la Communauté a donné un élan supplémentaire à cette expansion.

4. Toutefois, cette croissance rapide du transport de marchandises par route présente un côté négatif: saturation du réseau routier de la Communauté, en particulier sur les principaux axes de transport reliant les centres d’activité économique; usure prématurée de l’infrastructure routière entraînant une augmentation des coûts d’entretien de celle‑ci; impact environnemental du bruit et des émissions de polluants atmosphériques et, enfin, risques pour la sécurité et la santé humaines dus aux encombrements et à la pollution de l’air.

5. Au cours des 25 dernières années, la plupart des États membres ont adopté de nombreuses mesures visant à limiter et à canaliser les effets indésirables de la croissance du trafic routier. Ainsi, des redevances de péage spéciales ont été instaurées pour financer des coûts d’infrastructure imputables au transport routier. Le trafic routier de transit se concentre le plus souvent autour de zones densément peuplées et de zones vulnérables du point de vue des paysages et de la gestion de la nature. Plusieurs pays de transit limitent l’utilisation de leur infrastructure routière par les poids lourds le week‑end ou pendant la nuit. Enfin, en ce qui concerne les transports vers des destinations plus lointaines, il existe des tentatives visant à influencer le choix du mode de transport par l’introduction de subventions ciblées, de redevances spéciales et de mesures réglementaires contraignantes.

6. Ces mesures sont de plus en plus liées aux obligations qui incombent aux États membres de se conformer aux dispositions du droit communautaire adoptées en vue de réduire l’impact de diverses activités sur l’environnement, dans le but de protéger celui‑ci ainsi que la santé de l’homme, de la faune et de la flore.

7. On retrouve en l’espèce toutes les évolutions rapidement décrites ci‑dessus. La présente affaire reflète les tensions entre l’essor économique du transport de marchandises par route et la protection d’autres intérêts contre les effets indésirables de ce développement.

II – Dispositions applicables

A – Droit communautaire

8. Les dispositions relatives au transport de marchandises par route à l’intérieur de la Communauté figurent dans le règlement (CEE) n° 881/92 (2) et le règlement (CEE) n° 3118/93 (3).

9. Selon l’article 3 du règlement n° 881/92, les transports internationaux de marchandises à l’intérieur de la Communauté sont exécutés sous le couvert d’une licence communautaire. Cette licence est délivrée par un État membre à tout transporteur de marchandises par route qui est établi sur son territoire et qui est habilité dans cet État membre à effectuer des transports internationaux de marchandises par route.

10. En outre, aux termes de l’article 1^er, paragraphe 1, du règlement n° 3118/93:

«Tout transporteur de marchandises par route pour compte d’autrui qui est titulaire de la licence communautaire prévue au règlement (CEE) n° 881/92 et dont le conducteur, s’il est ressortissant d’un pays tiers, est muni d’une attestation de conducteur dans les conditions prévues par ledit règlement est admis, aux conditions fixées par le présent règlement, à effectuer, à titre temporaire, des transports nationaux de marchandises par route pour compte d’autrui dans un autre État membre, ci-après dénommés respectivement ‘transports de cabotage’ et ‘État membre d’accueil’, sans y disposer d’un siège ou d’un autre établissement.»

11. Les règles communautaires en matière de protection de la qualité de l’air figurent dans la directive 96/62/CE, concernant l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air ambiant (4), et dans la directive 1999/30/CE, relative à la fixation de valeurs limites pour l’anhydride sulfureux, le dioxyde d’azote et les oxydes d’azote, les particules et le plomb dans l’air ambiant (5) (ci-après les «directives sur la qualité de l’air»). Ces deux directives ont été adoptées sur la base de l’article 130 S, paragraphe 1, du traité CE (devenu, après modification, article 175, paragraphe 1, CE).

12. Conformément à l’article 1^er de la directive 96/62, celle‑ci a pour objectif général de définir les principes de base d’une stratégie commune visant à:

– définir et fixer des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant dans la Communauté, afin d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement dans son ensemble,

– évaluer, sur la base de méthodes et de critères communs, la qualité de l’air ambiant dans les États membres,

– disposer d’informations adéquates sur la qualité de l’air ambiant et faire en sorte que le public en soit informé, entre autres par des seuils d’alerte,

– maintenir la qualité de l’air ambiant, lorsqu’elle est bonne, et l’améliorer dans les autres cas.

13. L’article 4 de la directive 96/62 prévoit que le Conseil, sur proposition de la Commission, fixe des valeurs limites pour les polluants énumérés à l’annexe I de la directive.

14. L’article 7 de la directive 96/62 formule des exigences générales relatives à l’amélioration de la qualité de l’air ambiant. Les paragraphes 1 et 3 de cette disposition se lisent comme suit:

«1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer le respect des valeurs limites.

[...]

3. Les États membres établissent des plans d’action indiquant les mesures à prendre à court terme en cas de risque de dépassement des valeurs limites et/ou des seuils d’alerte, afin de réduire le risque de dépassement et d’en limiter la durée. Ces plans peuvent prévoir, selon le cas, des mesures de contrôle et, lorsque cela est nécessaire, de suspension des activités, y compris le trafic automobile, qui concourent au dépassement des valeurs limites.»

15. L’article 8, paragraphe 3, de la directive 96/62 prévoit des mesures applicables dans les zones où les niveaux dépassent la valeur limite. Le paragraphe 3 est ainsi rédigé:

«Dans les zones et les agglomérations visées au paragraphe 1 [c’est‑à‑dire celles où les niveaux d’un ou de plusieurs polluants dépassent la valeur limite augmentée de la marge de dépassement], les États membres prennent des mesures pour assurer l’élaboration ou la mise en œuvre d’un plan ou programme permettant d’atteindre la valeur limite dans le délai fixé.

Ledit plan ou programme, auquel la population doit avoir accès, contient au moins les informations énumérées à l’annexe IV.»

16. L’article 4 de la directive 1999/30 fournit les bases de calcul des valeurs limites pour le dioxyde d’azote (NO₂):

«1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les concentrations de dioxyde d’azote et, le cas échéant, d’oxydes d’azote, dans l’air ambiant, évaluées conformément à...