La politica di allargamento dell’Unione europea

• Author: Alessandra Lang
• Position: Associato di Diritto dell'Unione europea nell'Università degli studi di Milano
• Pages: 477-491

@1. Introduzione

1. L'Unione europea conta oggi ventisette Stati membri e in prospettiva futura altri Paesi aderiranno. Quelli che possiedono una prospettiva di adesione, sia perché hanno presentato apposita domanda, sia in quanto l'Unione stessa li considera come potenziali candidati, sono oggi parte del c.d. processo di allargamento, che può considerasi come una politica dell'Unione.

A ventisette Stati membri l'Unione è arrivata per allargamenti successivi: ai sei Stati membri originari (Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi), si sono in seguito aggiunti Danimarca, Irlanda e Regno Unito (1973), Grecia (1981), Portogallo e Spagna (1986), Austria, Finlandia e Svezia (1995), Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia e Ungheria (2004), Bulgaria e Romania (2007). Domanda di adesione hanno invece presentato Turchia (1987), Croazia (2003), ex Repubblica iugoslava di Macedonia (2004), Montenegro (2008), Albania (2009), Islanda (2009), Serbia (2009). Bosnia-Erzegovina e Kosovo sono considerati parti del processo di allargamento, sin dal Consiglio europeo di Salonicco del 2003, che affermò in modo inequivocabile che il futuro dei Balcani occidentali è nell'Unione.

Benché il Trattato adoperi l'espressione "ammissione" (con riferimento alle "condizioni per l'ammissione"), si usa designare il fenomeno appena descritto ora come allargamento ora come adesione. Mentre il primo termine mette l'accento sull'effetto che l'acquisto di un nuovo membro produce sull'Unione (che è "allargata" a nuovi membri), il secondo enfatizza la posizione del nuovo membro, che aderendo all'Unione ne diviene membro. Anche l'espressione "politica di allargamento" è assai spesso usata, per designare l'insieme delle azioni che l'Unione pone in essere per preparare (nel senso che si vedrà oltre) lo Stato terzo a partecipare a pieno titolo all'Unione, una volta che l'adesione sia completata.

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@2. La base giuridica per l'ammissione di nuovi membri e le modifiche ad essa apportate in relazione a) alle condizioni che lo Stato richiedente deve soddisfare, b) al ruolo delle istituzioni e c) al trattato di adesione

2. Sin dalla versione originaria, i Trattati istitutivi delle Comunità europee contenevano una disposizione per permettere l'adesione di altri Stati. La stessa Dichiarazione di Schuman del 9 maggio 1950, che si può a buon diritto considerare come l'avvio della costruzione comunitaria, offriva a tutti gli Stati europei interessati la prospettiva di partecipare, prima o dopo, alle forme di cooperazione che sarebbero state concordate. Benché le procedure delineate dai tre Trattati fossero parzialmente diverse¹, in realtà sin dalle prime adesioni fu seguita la procedura propria del Trattato CEE (e CEEA). In teoria, la (relativa) separazione delle tre Comunità avrebbe permesso l'adesione selettiva alle Comunità; tuttavia, la condivisione delle istituzioni, prima limitata all'Assemblea e alla Corte di giustizia, poi estesa alla Commissione e al Consiglio dal Trattato c.d. sulla fusione degli esecutivi (1965), hanno reso indispensabile l'adesione contemporanea alle tre Comunità. La procedura del Trattato CEE ha finito, così, per costituire il quadro giuridico di riferimento. La prassi è stata poi codificata con il Trattato di Maastricht, che ha spostato tra le disposizioni comuni la norma sull'adesione, nella formulazione del Trattato CEE.

La base giuridica dell'adesione di uno Stato terzo all'Unione è ora costituita dall'art. 49 TUE.

Benché la disposizione sia stata più volte modificata nel corso del tempo e sempre in modo da codificare la prassi, la sua formulazione attuale non riflette, se non in minima parte, la procedura di adesione né la politica di allargamento come si sono andate delineando nel corso degli anni. Si può forse dire che la disposizione del Trattato regola l'adesione (cioè la partecipazione di nuovi Stati), non l'allargamento (l'insieme delle azioni dell'Unione intese a rendere possibile l'adesione).

Per esaminare le modifiche apportate all'articolo del Trattato sull'adesione (art. 237 TCEE, art. 49 TUE, come modificato da ultimo dal Trattato di Lisbona), è utile trattare separatamente i tre profili che la disposizione contempla: le condizioni che lo Stato terzo deve soddisfare per aderire, la decisione delle istituzioni e il relativo equilibrio tra le stesse, e l'accordo di adesione.

1. Nella versione originaria, l'art. 237 si limitava a stabilire che potesse presentare domanda per diventare membro "ogni Stato europeo".

   L'aggettivo "europeo" esprimeva l'unico requisito, sicuramente connesso alla dimensione regionale dell'integrazione europea. Ma che "europeo" fosse un termine che non designa solo un'appartenenza geografica fu evidente sin dal 1962, quando la domanda di adesione della Spagna fu respinta perché, in quanto Stato non democratico, non poteva essere considerato uno Stato europeo. Non esiste però una definizione comunemente accettata di "Stato europeo"², e proprio questa incertezza rende ambigua la politica di allargamento, perché i suoi destinatari non sono definibili a priori.

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   È solo con il Trattato di Amsterdam che è aggiunta la precisazione che lo Stato europeo deve pure rispettare "i principi sanciti nell'articolo 6, paragrafo 1". Tale disposizione individua i principi sui quali l'Unione è fondata: "libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dello Stato di diritto", che lo Stato aderente deve rispettare, perché sono principi comuni agli Stati membri. L'aggiunta rispecchia una evoluzione che l'Unione ha intrapreso nel corso degli anni e che è in buona parte determinata dalle questioni emerse in occasione dei diversi allargamenti.

   L'impegno al rispetto dei diritti fondamentali della persona è assunto dalle istituzioni politiche sin dalla Dichiarazione comune del 1977³ (e già la Corte di giustizia aveva riconosciuto che i diritti umani sono parte dell'ordinamento comunitario); il rispetto della democrazia come condizione per la partecipazione alle Comunità è affermata dal Consiglio europeo di Copenaghen del 1978⁴, in occasione della decisione sull'elezione a suffragio universale diretto del Parlamento europeo. Nei pareri sulle domande di adesione di Grecia, Portogallo e Spagna, la Commissione sottolineò l'importanza della restaurazione democratica dei Paesi come acquisizione preliminare all'adesione. È però con il Consiglio europeo di Copenaghen del 1993 che vengono formalizzate le condizioni di adesione⁵, cioè i tre criteri alla luce dei quali gli Stati che avrebbero presentato domanda di adesione sarebbero stati esaminati: il criterio politico si riferisce alla "presenza di istituzioni stabili che garantiscano la democrazia, il primato del diritto, i diritti umani, il rispetto delle minoranze e la loro protezione". In confronto ai principi che saranno codificati all'art. 6, par. 1 TUE (disposizione che, si ricorda, è stata aggiunta dal Trattato di Amsterdam), colpisce la presenza del rispetto delle minoranze, che trova la sua giustificazione nella circostanza che i Paesi dell'Europa centro-orientale, pensando ai quali i criteri furono elaborati, ospitano - più che gli Stati allora membri - importanti gruppi minoritari, il cui (cattivo) trattamento potrebbe costituire un fattore di instabilità regionale, perché potrebbe compromettere le relazioni con i Paesi di origine di tali gruppi. Il Trattato di Lisbona arricchisce i valori dell'Unione, che comprendono ora anche i diritti delle minoranze, contribuendo così a ridurre la differenza tra i principi al cui rispetto gli Stati già membri e gli Stati aderenti sono tenuti. Inoltre, nella nuova versione dell'art. 49 TUE si precisa che lo Stato richiedente, oltre a rispettare i valori comuni, deve impegnarsi a promuoverli.

   Il già ricordato Consiglio europeo di Copenaghen indicava altri criteri, in aggiunta a quello politico appena analizzato, alla luce dei quali valutare le domande. Più precisamente,

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   si tratta del criterio economico ("esistenza di un'economia di mercato vitale nonché la capacità di far fronte alla pressione concorrenziale e alle forze del mercato all'interno dell'Unione europea") e del criterio dell'acquis comunitario ("capacità di rispettare i propri obblighi, in particolare di approvare gli obiettivi dell'Unione politica, economica e monetaria"). Il primo è stato elaborato con riferimento ai Paesi dell'Europa centro-orientale, che non avevano una struttura economica compatibile con quella degli Stati già membri, provenendo da esperienze di economia pianificata. Il secondo costituisce esplicazione di una esigenza resa manifesta sin dall'adesione del Regno Unito, che aveva cercato di accompagnare la propria partecipazione ad una modifica degli obiettivi dell'Organizzazione stessa⁶.

   I due criteri appena ricordati non sono espressamente inseriti nel testo del Trattato, ma la novella di Lisbona comporta l'aggiunta della frase seguente: "Si tiene conto dei criteri di ammissibilità convenuti dal Consiglio europeo". In questo modo si iscrive nel diritto primario la prassi, pur consentendo al Consiglio europeo stesso di modificare i criteri: la disposizione, infatti, non codifica particolari criteri di ammissibilità, ma si limita a precisare che spetta al Consiglio europeo definirli.

   Un quarto criterio il Consiglio europeo di Copenaghen pone a carico dell'Unione: la capacità di assorbimento dei candidati⁷. Inizialmente trascurato, e la sua portata non del tutto chiarita, questo criterio ha assunto via via maggiore importanza. Solo nel 2006 la Commissione su sollecitazione del Consiglio europeo, ha predisposto una comunicazione sul tema⁸.

   L'analisi della prassi delle organizzazioni internazionali mette in luce come l'ammissione di nuovi membri sia di regola valutata dagli Stati già membri in base al vantaggio che essa porta all'organizzazione e al perseguimento dei fini statutari⁹. Nell'Unione, soprattutto in...