Cittadinanza europea e situazioni puramente interne: il ricongiungimento familiare quale diritto per tutti i cittadini dell'unione?

• Author: Palladino, Rossana
• Pages: 97-140

CAPITOLO II

CITTADINANZA EUROPEA E SITUAZIONI

PURAMENTE INTERNE:

IL RICONGIUNGIMENTO FAMILIARE

QUALE DIRITTO PER TUTTI I CITTADINI

DELL’UNIONE?

SOMMARIO: 1. La cittadinanza europea tra “status fondamentale” del cittadino dell’U-

nione e limite delle situazioni puramente interne – 2. Le situazioni puramente

interne come limite all’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare. L’o-

rientamento restrittivo della Corte di giustizia – 3. L’incidenza dell’approccio

“personalista” della Corte di giustizia sulla nozione di “elemento di collega-

mento” con il diritto dell’Unione – 4. I nuovi sviluppi della giurisprudenza euro-

pea a partire dalla sentenza Ruiz Zambrano – 4.1. Il “godimento reale ed effet-

tivo” dei diritti attribuiti dallo status di cittadino quale elemento di collegamento

con il diritto dell’Unione europea – 4.2. La rilevanza del “diritto a stare” nel ter-

ritorio dell’Unione europea – 4.3. Le precisazioni svolte nelle sentenze McCarthy

e Dereci – 5. Prospettive future alla luce di una “ri-valorizzazione” della tutela dei

diritti fondamentali.

1. La cittadinanza europea tra “status fondamentale” del cittadino

dell’Unione e limite delle situazioni puramente interne

Allorquando, al capitolo I, si è trattato della normativa di diritto deri-

vato relativa ai diritti dei familiari e del ricongiungimento familiare del

cittadino dell’Unione europea, si è sottolineato che l’ambito di applica-

zione della direttiva 2004/38/CE risulta limitato ai soli cittadini cd. “dina-

mici”, ossia a quei cittadini europei che abbiano circolato da uno Stato

membro all’altro.

Muovendo da tale considerazione, il presente capitolo è volto a chiarire

se e come del diritto al ricongiungimento familiare possano godere anche

i cittadini cd. “statici” o “inattivi”, ossia quei cittadini europei che non

abbiano fatto esercizio della libera circolazione dal proprio Stato membro

ad un altro. Il tema è evidentemente strettamente connesso con l’istituto

98 Capitolo II

della cittadinanza europea, con quello delle situazioni puramente interne

quale limite all’applicazione del diritto dell’Unione europea e con la con-

seguente eventuale problematica delle cd. discriminazioni “alla rovescia”,

ai quali aspetti, pertanto, sono dedicate alcune considerazioni generali pre-

liminari.

Nell’atipicità di un istituto che, fin dalla sua creazione a tutt’oggi249,

poco ricalca la corrispondente nozione sviluppatasi nei contesti nazio-

249 Sulle caratteristiche della cittadinanza europea istituita dal Trattato di Maastricht

si vedano R. ADAM, Prime riflessioni sulla cittadinanza dell’Unione, in RDI, 1992, p. 622

ss.; C. CLOSA, The Concept of Citizenship in the Treaty on European Union, in CMLR,

1992, pp. 1137-1170; P. CLOSE, Citizenship, Europe and Change, London, 1995; J. D’OLI-

VEIRA, European citizenship: Its meaning, its potential, in J. MONAR, W. UNGERER, W.

WESSELS (eds.), The Maastricht Treaty on European Union, 1993, pp. 126-146; R. KOVAR,

D. SIMON, La citoyenneté européenne, in CDE, 1993, p. 286 ss.; M. LA TORRE, European

citizenship, The Hague, 1993; E. MEEHAN, Citizenship and the European Community,

London, 1993; J. VERHOEVEN, Les citoyens de l’Europe, in Annales de droit de Louvain,

1993, n. 2, pp. 165-191; A. LIPPOLIS, La cittadinanza europea, Bologna, 1994; E. MARIAS

(ed.), European Citizenship, Maastricht, 1994; D. O’KEEFFE, Citizenship on the Union, in

Actualités du Droit, 1994, n. 2, pp. 227-248; M. CARTABIA, (voce) Cittadinanza europea,

in Enc. Giur., vol. VI, 1995; A. ROSAS, E. ANTOLA (eds.), A Citizens’ Europe. In Search of

a New Order, London, 1995; B. NASCIMBENE, Profili della cittadinanza dell’Unione euro-

pea, in Riv. int. dir. uomo, 1995, p. 247 ss.; U. VILLANI, La cittadinanza europea, Bari,

1995. Tra i lavori più recenti, di vario tenore, in tema di cittadinanza europea si vedano,

invece, G. BALDINI, F. ALCARO, Profili evolutivi della cittadinanza europea:‘Verso un di-

ritto privato comunitario?’, in RIDPC, 2002, n. 2/3, pp. 445-484; L. COTESTA, La cittadi-

nanza europea: evoluzione, struttura e prospettive nuove per i diritti soggettivi, Napoli,

2002; M. BENOLO CARABOT, Les fondaments juridiques de la citoyenneté européenne,

Bruxelles, 2007; M. CONDINANZI, A. LANG, B. NASCIMBENE, Citizenship of the Union… op.

cit.; P. DOLLAT, La citoyenneté européenne, Bruxelles, 2008; M. C. BARUFFI (a cura di),

Cittadinanza e diversità culturale nello spazio giuridico europeo, Padova, 2010; L. MOC-

CIA (a cura di), Diritti fondamentali e Cittadinanza dell’Unione europea, Milano, 2010; C.

MORVIDUCCI, I diritti dei cittadini europei, Torino, 2010; E. TRIGGIANI (a cura di), Le nuove

frontiere della cittadinanza europea, Bari, 2011; M. DOUGAN, N. NIC SHUIBHNE, E. SPA-

VENTA (eds.), Empowerment and Disempowerment of the European Citizenship, Oxford,

2012, ed, altresì, E. GROSSO, La cittadinanza europea, in G. AJANI (a cura di), La nuova

Europa, Torino, 2000, p. 72 ss.; N. W. BARVER, Citizenship, Nationalism and the European

Union, in ELR, 2002, p. 241 ss.; A. LANG, Articolo 17, in A. TIZZANO (a cura di), Trattati

dell’Unione europea e della Comunità europea, Milano, 2004, p. 254 ss.; L. S. ROSSI, I

cittadini, in A. TIZZANO (a cura di), Il diritto privato dell’Unione europea, vol. XXVI,

tomo I, Torino, 2004, p. 114 ss.; A. CELOTTO, La cittadinanza europea, in DUE, 2005, n.

2, pp. 379-390; G. CORDINI, Linee evolutive della cittadinanza europea: dai Trattati alla

«Costituzione per l’Europa», in P. G. GRASSO (a cura di), Europa e Costituzione, Napoli,

2005, p. 260 ss.; A. LIPPOLIS, Cittadinanza dell’Unione, in S. CASSESE (diretto da), Dizio-

nario di Diritto Pubblico, Milano, 2006, p. 925 ss.; P. LOGROSCINO, La cittadinanza

dell’Unione: la crisi dei concetti tradizionali, in DUE, 2006, n. 2, p. 407-421; P. MEN-

GOZZI, La cittadinanza dell’Unione e le libertà del mercato unico, in ID., Istituzioni di di-

ritto comunitario e dell’Unione europea, Padova, 2006, cap. VIII; M. PANDOLFINO AL-

LONE, La cittadinanza dell’Unione europea: contenuti e prospettive, in R. FERRARA, F.

MANGANARO, A. ROMANO TASSONE, Codice delle cittadinanze, 2006, p. 625 ss.; E. TRIG-

Cittadinanza europea e situazioni puramente interne: il ricongiungimento familiare... 99

nali250, la cittadinanza europea si è vista assegnare, per via giurispruden-

GIANI, La cittadinanza europea per la “utopia” sovranazionale, in SIE, 2006, n. 3, pp.

435-477; M. CONDINANZI, B. NASCIMBENE, Cittadinanza dell’Unione e libera circolazione

delle persone, in M. P. CHITI, G. GRECO (a cura di), Trattato di diritto amministrativo eu-

ropeo, parte generale, tomo I, Milano, 2007, p. 87 ss.; ID., Cittadinanza europea, in Il di-

ritto. Enciclopedia giuridica del Sole 24 ore, 2007, p. 146 ss.; F. G. JACOBS, Citizenship of

the European Union-A Legal Analysis, in ELJ, 2007, n. 5, pp. 591-610; L. PANELLA, L’af-

fermarsi della cittadinanza europea, in C. ZANGHÌ, L. PANELLA (a cura di), 50 anni di in-

tegrazione europea. Riflessioni e prospettive, Torino, 2007, pp. 221-225; C. R. CARCHIDI,

Contributo allo studio dell’istituto della cittadinanza nazionale ed europea, in Riv. coop.

giur. int., 2008, n. 30, pp. 87-111; D. KOSTAKOPOULOU, The Evolution of European Union

Citizenship, in European Political Science, 2008, n. 7, pp. 285-295; L. S. ROSSI, La citta-

dinanza dell’Unione europea, in A. TIZZANO (a cura di), Il processo di integrazione euro-

pea: un bilancio 50 anni dopo i Trattati di Roma, Torino, 2008; A. SINAGRA, La cittadi-

nanza nella evoluzione del diritto interno, del diritto internazionale e del diritto

comunitario, in F. LANCHESTER, T. SERRA, “Et si omnes…”, Scritti in onore di F. Merca-

dante, Milano, 2008, pp. 843-870; P. CARETTI, La cittadinanza europea: spunti di rifles-

sione dalla prassi, in Studi in memoria di Giuseppe G. Floridia, Napoli, 2009, p. 131 ss.;

L. MOCCIA, Cittadinanza europea e spazio di libertà, sicurezza e giustizia, in La cittadi-

nanza europea, 2010, nn. 1-2, p. 115 ss.; U. VILLANI, La cittadinanza europea, in ID.,

Istituzioni di diritto dell’Unione europea, II ed., Bari, 2010, cap. IV; S. KADELBACH, Union

Citizenship, in A. VON BOGDANDY, J. BAST (eds.), Principles of European Constitutional

Law, Second Revised Edition, Hart, 2011, pp. 443-478; J. SHAW, Citizenship: Contrasting

Dynamics at the Interface of Integration and Constitutionalism, in P. CRAIG, G. DE BÚRCA

(eds.), The Evolution… op. cit., pp. 575-608; L. MOCCIA, La cittadinanza come ‘cuore fe-

derale’ dell’Unione, in E. FALLETTI, V. PICCONE (a cura di), Il nodo gordiano tra diritto

nazionale e diritto europeo, Bari, 2012, pp. 55-64; P. PONZANO, Verso una nuova cittadi-

nanza europea, in Papers di diritto europeo, 2012, n. 1, pp. 1-8, reperibile all’indirizzo

http://fermi.univr.it/europa/rivista12012.pdf.

250 I principali caratteri di “atipicità” dell’istituto della cittadinanza europea si sostan-

ziano nell’assenza dell’appartenenza ad uno Stato e, comunque, nel non completo svi-

luppo della dimensione politica dell’ordinamento europeo quale uno degli elementi costi-

tutivi, accanto al carattere civile e socio-economico, del concetto di cittadinanza. In

proposito, si è parlato dell’emersione di un fenomeno di cittadinanza definibile “post-na-

zionale”. Cfr. J. HABERMAS, Citizenship and National Identity: Some Reflections on the

Future of Europe, in Praxis International, 1992, n. 12, pp. 1-9; Y. N. SOYSAL, The Limits

of Citizenship: Migrants and Postnational Membership in Europe, Chicago, 1994; D.

KOSTAKOPOULOU, Citizenship, Identity and Immigration in the European Union: Between

Past and Future, Manchester, 2001. La concezione classica relativa alle tre dimensioni

della cittadinanza risale a T. H. MARSHALL, Citizenship and Social Class, Cambridge,

1950, trad. it. a cura di S. MEAZZA, Cittadinanza e classe sociale, Roma-Bari, 2002. Per

riflessioni più ampie circa l’evoluzione e le caratteristiche del concetto di cittadinanza tra

ordinamenti interni e ordinamento internazionale, si veda L. PANELLA, La cittadinanza e le

cittadinanze nel diritto internazionale, Napoli, 2008. Alcuni Autori hanno sottolineato che

le peculiarità con le quali si viene a manifestare la cittadinanza europea sono la conse-

guenza diretta delle ragioni sottese all’istituzione stessa della cittadinanza europea, le

quali sono, sostanzialmente, riconducibili all’esigenza di superare il cd. deficit democra-

tico e di rafforzare la legittimità dell’Unione europea in vista dell’aumento delle sue com-

petenze. Cfr. J. H. H. WEILER, The Constitution of Europe, Cambridge, 1999, p. 510; A.

WIENER, The Developing Practice of ‘European’ Citizenship, in M. LA TORRE, European