La puesta en práctica de la acción exterior de la UE Sobre derechos humanos, democracia y estado de derecho: las medidas positivas
| Author | Maria Mercedes Candela Soriano |
| Pages | 217-250 |
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La puesta en práctica de la acción exterior de la UE sobre derechos humanos y democratización se lleva a cabo mediante la adopción de medidas positivas, esto es tendentes a mejorar la situación de tales valores en terceros países y de medidas negativas -comúnmente llamadas sanciones- por ser la reacción coercitiva de la UE frente a las violaciones masivas de los mismos. La acción exterior de la UE sobre derechos humanos, democracia y Estado de Derecho se caracteriza esencialmente por la prioridad dada a las primeras frente a las segundas. En efecto, la importante Resolución del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en su seno, de 28 de noviembre de 1991, sobre derechos humanos, desarrollo y democracia,620 establece el carácter prioritario de las acciones positivas frente a las negativas, que aparecen relegadas a las situaciones de violación grave y persistente de los derechos de la persona y de los principios democráticos. Las principales medidas positivas fueron ya anunciadas por el Consejo en la citada Resolución de 28 de noviembre de 1991: apoyo a procesos de transición democrática, que incluyen las misiones de observación electoral, desarrollo del Estado de Derecho, promoción de la igualdad y protección de las minorías, apoyo a la sociedad civil (ONGs, etc). Esta prioridad por las medidas positivas aparece de forma relevante desde 1994, con el aumento del presupuesto comunitario destinado a financiar este tipo de acciones.621Page 218
El énfasis por las medidas positivas encuentra su explicación en las enormes críticas aportadas por la doctrina relativas, por un lado, a la legalidad/legitimidad internacional de las medidas negativas y, por otro, a la eficacia de estas últimas a la hora de mejorar la situación de los derechos humanos o de la democracia en un tercer Estado. Diversos estudios demuestran la dificultad de establecer los límites entre el ejercicio de una política exterior comprometida con los derechos humanos y el de una política imperialista que viola el principio de no injerencia en los asuntos internos de un Estado.622 El uso de la coerción con fines que podríamos llamar morales o políticos no ha dado siempre sus frutos, al contrario, ha servido para radicalizar ciertos gobiernos y para aumentar su popularidad y credibilidad entre sus ciudadanos (pensemos en Irán o en Siria). Además, condicionar la ayuda comunitaria al respeto de los derechos humanos y de la democracia ha sido objeto de controversias entre la UE y los países beneficiarios, en particular los países ACP que han sido los más sancionados. Estas controversias encuentran su fundamento en la discrecionalidad y selectividad existente a la hora de decidir la imposición de sanciones que han dado lugar en la práctica a la existencia de doble raseros.623
Antes de adentrarnos en el estudio de las medidas positivas es necesario presentar aquí brevemente su tipología. Así, de la lectura de los Reglamentos n° 975/1999 y n° 976/1999 del Consejo, y de los informes de la Comisión y del Consejo de la Unión sobre los derechos humanos podemos presentar la siguiente clasificación:
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Medidas destinadas a promover los Derechos humanos:
- Derechos civiles y políticos
- Derechos sociales, económicos y culturales
- Grupos que requieren una protección especial:
1) mujeres,
2) niños,
3) minorías nacionales,
4) pueblos indígenas,Page 219
5) personas desplazadas y los refugiados,
6) presos,
7) víctimas de torturas.
- Grupos prioritarios para la protección y el aumento de la concienciación:
1) Periodistas y profesionales de los medios de comunicación,
2) Magistrados, abogados, funcionarios de prisiones y tribunales de Justicia,
3) Militares, fuerzas policiales y de seguridad.
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Medidas relativas a la Democratización y al Estado de Derecho:
- Elecciones y transición democrática,
- Actividades parlamentarias,
- El sistema jurídico, la sanción judicial y la pena capital,
- La asistencia jurídica en materia de derechos políticos y civiles,
- Los organismos públicos y la defensa de los derechos humanos,
- Transparencia de la Administración pública,
- Sociedad civil pluralista.
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Medidas destinadas a crear un contexto de confianza para el restablecimiento de la paz:
- Prevención y resolución de conflictos,
- Medidas para someter a la justicia a los causantes de violaciones graves de los derechos humanos y a los infractores de la legislación humanitaria,
- Esfuerzos nacionales por subordinar las fuerzas armadas a las autoridades civiles.
Esta clasificación nos permite constatar que los objetivos perseguidos por la Unión en su acción exterior son muy amplios, combinando aspectos de desarrollo de la capacidad institucional de los Estados con el fomento de los derechos y libertades fundamentales de todo ser humano. Ello justifica que la UE haya tenido que establecer prioridades por países y por temas.
El presente capítulo presenta, en primer lugar, las medidas positivas adoptadas por regiones, lo que nos permitirá identificar las tendencias que la Unión ha seguido en cada zona. A continuación, se centra en el estudio temático de cinco tipos de medidas positivas en las que la UE se ha mostrado particularmente activa, a saber, la lucha contra la tortura, la pena de muerte, el racismo, los pueblos indígenas y las misiones de observación electoral. Este estudio temático permite analizar la puesta en práctica de los instrumentos generales y específicos examinados en los dos capítulos precedentes.Page 220
En esta sección se analizan las medidas positivas adoptadas gracias a la puesta en práctica del instrumento de la cláusula derechos humanos y democracia a través de los Reglamentos financieros de carácter geográfico, de la IEDDH y del Mecanismo de Reacción Rápida. La Comisión ha declarado que el criterio para distinguir cuándo se debe recurrir a los programas de asistencia geográfica o a la IEDDH no depende del tema, sino de la importancia pecuniaria de la intervención.624 Así, en intervenciones importantes en la que el Estado juega un papel fundamental se debe recurrir a las líneas presupuestarias relativas a los Reglamentos geográficos. En cambio, cuando se trata de actividades relativamente pequeñas donde las Organizaciones de la sociedad civil son necesarias, es más apropiado acudir al antiguo capítulo B7-7.
Los informes anuales de la UE sobre derechos humanos elaborados por el Consejo, así como los informes relativos a la aplicación de medidas para promover el respeto por los derechos humanos y los principios democráticos en las relaciones exteriores,625 nos presentan un interesante resumen de las medidas positivas adoptadas por la UE, tanto desde el punto de vista temático como geográfico por lo que me remito a ellos como fuente de información.
La estabilidad política de los países candidatos de Europa Central y Oriental ha sido, desde su creación, una de las prioridades del programa PHARE. Por ello, las primeras medidas fueron especialmente dirigidas a la consolidación de los sistemas democráticos mediante el apoyo a la celebración de elecciones libres, justas y equitativas. Con la adopción de la estrategia de preadhesión, PHARE ha permitido financiar las medidas destinadas a cumplir con los criterios de adhesión establecidos en el Consejo Europeo de Copenhague, entre ellos, el criterio político. La Unión ha apoyado de este modo las medidas relativas al desarrollo institucional de estos países (parlamento, poder ejecutivo y poder judicial) y a fomentar el respeto y aplicación de los principales Convenios universales y regionales de derechos humanos.
Entre las medidas relativas al desarrollo institucional destacan las destinadas a la creación y desarrollo de sus estructuras administrativas y judiciales. La consolidación y modernización dePage 221 la administración pública mediante la adopción de un marco jurídico para la función pública, la formación de los funcionarios, la elaboración de código de conducta para los mismos, el acceso a la información así como la promoción de la transparencia y la responsabilidad han sido objeto de las principales medidas positivas de la Unión en este ámbito. Por lo que se refiere a la reforma del sistema judicial, cabe destacar el apoyo a la creación y el refuerzo de mecanismos que garantizan el debido cumplimiento de las decisiones de los tribunales y la mejora del acceso de los ciudadanos a la justicia. Además, estas medidas han servido para reforzar el Estado de Derecho promoviendo la primacía de la ley y la independencia de los tribunales.
Por lo que a los derechos humanos se refiere, las medidas han ido encaminadas a la ratificación de los principales instrumentos sobre derechos humanos, en particular el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y el Convenio Marco del Consejo de Europa para la Protección de las Minorías Nacionales. Del mismo modo, la UE ha apoyado reformas encaminadas a mejorar la legislación relativa a las condiciones laborales y la igualdad de trato entre los sexos. La inserción de las comunidades romaníes ha sido también el objetivo de diversas medidas positivas durante estos últimos diez años. Nótese también que...
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