Conclusiones nº C-546/16 of Tribunal de Justicia, Sala 4ª, June 26, 2018

• Resolution Date: June 26, 2018
• Issuing Organization: Sala Cuarta
• Decision Number: C-546/16

Procedimiento prejudicial - Contratos públicos - Procedimiento abierto - Criterios de adjudicación del contrato - Evaluación de ofertas por fases - Umbral mínimo de puntuación

1. Introducción

   1. El presente asunto versa en particular sobre el alcance de la libertad de que gozan los Estados miembros al transponer las disposiciones de la Directiva 2014/24/UE (2) en relación con los procedimientos de adjudicación de contratos tramitados con el procedimiento abierto.

   2. Más específicamente, la primera cuestión prejudicial se refiere a si la normativa nacional faculta al poder adjudicador para articular en dos fases la evaluación de las ofertas en un procedimiento abierto, de modo que en la segunda fase (fase económica) únicamente se examinan las ofertas que en la primera fase (fase técnica) hayan superado el umbral mínimo de puntuación. La segunda cuestión prejudicial se refiere a si la normativa nacional reguladora del procedimiento abierto debe obligar al poder adjudicador a garantizar que en la fase final de la licitación se evaluará un número de ofertas determinado. Finalmente, la tercera cuestión prejudicial se refiere a la conformidad con la Directiva 2014/24 de una solución que presuponga que, en la primera fase (fase técnica) de este procedimiento, la oferta debe obtener una puntuación determinada para que pueda ser valorada en la segunda fase (fase económica).

2. Marco jurídico

   1. Derecho de la Unión

      3. A tenor del artículo 26, apartados 1 y 2, de la Directiva 2014/24:

         1. Al adjudicar contratos públicos, los poderes adjudicadores aplicarán los procedimientos nacionales, adaptados para ajustarse a las disposiciones de la presente Directiva, siempre que, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 32, se haya publicado una convocatoria de licitación de conformidad con ella.

         2. Los Estados miembros dispondrán que los poderes adjudicadores puedan aplicar procedimientos abiertos o restringidos según lo regulado en la presente Directiva.

      4. El artículo 27 de la citada Directiva, titulado «Procedimiento abierto», determina los plazos en los que los operadores económicos interesados podrán presentar una oferta en estas licitaciones de contratación pública en los que el poder adjudicador haya optado por el procedimiento abierto.

      5. El artículo 66 de la Directiva 2014/24 dispone:

         Cuando los poderes adjudicadores hagan uso de la facultad de restringir el número de ofertas que haya que negociar, según lo previsto en el artículo 29, apartado 6, o de soluciones que deban examinarse, según lo previsto en el artículo 30, apartado 4, lo harán aplicando los criterios de adjudicación indicados en los pliegos de la contratación. En la fase final, el citado número deberá permitir que se garantice una competencia real, siempre que haya un número suficiente de licitadores, soluciones o candidatos.

      6. A tenor del artículo 67, apartados 1, 2 y 4, de la Directiva 2014/24:

         1. Sin perjuicio de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas nacionales relativas al precio de determinados suministros o a la remuneración de determinados servicios, los poderes adjudicadores aplicarán, para adjudicar los contratos públicos, el criterio de la oferta económicamente más ventajosa.

         2. La oferta económicamente más ventajosa desde el punto de vista del poder adjudicador se determinará sobre la base del precio o coste, utilizando un planteamiento que atienda a la relación coste-eficacia, como el cálculo del coste del ciclo de vida con arreglo al artículo 68, y podrá incluir la mejor relación calidad-precio, que se evaluará en función de criterios que incluyan aspectos cualitativos, medioambientales y/o sociales vinculados al objeto del contrato público de que se trate. [...]

         4. Los criterios de adjudicación no tendrán por efecto conferir al poder adjudicador una libertad de decisión ilimitada. Garantizarán la posibilidad de una competencia efectiva e irán acompañados de especificaciones que permitan comprobar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores con el fin de evaluar la medida en que las ofertas cumplen los criterios de adjudicación. [...]

   2. Derecho español

      7. El artículo 150, apartado 4, del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en lo sucesivo, «TRLCSP») dispone:

         Cuando se tome en consideración más de un criterio, deberá precisarse la ponderación relativa atribuida a cada uno de ellos, que podrá expresarse fijando una banda de valores con una amplitud adecuada. En el caso de que el procedimiento de adjudicación se articule en varias fases, se indicará igualmente en cuales de ellas se irán aplicando los distintos criterios, así como el umbral mínimo de puntuación exigido al licitador para continuar en el proceso selectivo.

      8. El artículo 22, apartado 1, letra d), del Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, que regula las funciones de las Mesas de Contratación, órgano colegiado de apoyo a los órganos de contratación, señala, entre otras cosas, lo siguiente:

         Sin perjuicio de las restantes funciones que le atribuyan la Ley de Contratos del Sector Público y sus disposiciones complementarias, la mesa de contratación desempeñará las siguientes funciones en los procedimientos abiertos de licitación:

         [...]

         d) Cuando el procedimiento de evaluación se articule en varias fases, determinará los licitadores que hayan de quedar excluidos por no superar el umbral mínimo de puntuación exigido al licitador para continuar en el proceso selectivo.

3. Hechos del litigio principal

   9. Musikene (en lo sucesivo, «poder adjudicador») es una fundación del sector público de la comunidad autónoma del País Vasco que ha organizado un procedimiento abierto para adjudicar un contrato de suministro descrito «Suministro del equipamiento mobiliario y señalética, mobiliario específico musical, instrumentos musicales, equipamiento electroacústico, de grabación y audiovisuales, equipamiento informático y reprografía». El valor estimado del contrato supera el umbral que obliga al poder adjudicador a aplicar las disposiciones que transponen la Directiva 2014/24 al Derecho español.

   10. El anuncio de licitación en el marco del procedimiento abierto en el sentido del artículo 27 de la Directiva 2014/24 fue publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea el 26 de julio de 2016.

   11. En los pliegos de la licitación se ha especificado la tramitación de la licitación de dicho contrato, incluidos los criterios de evaluación de las ofertas. En síntesis, en los pliegos se diferenciaron dos fases, descritas como fase técnica y fase económica. En el marco de cada una de estas fases, se podía atribuir un máximo de 50 puntos a cada oferta.

   12. En la fase técnica resultaba de aplicación el criterio ponderado «Presentación y descripción del proyecto», desglosado en diferentes subcriterios para cada uno de los lotes en que se divide el contrato. Por su parte, en la fase económica se valoraba el criterio del precio. Consistía en la atribución de puntuación por la reducción del precio de la oferta respecto del valor del contrato.

   13. Además, en los pliegos del contrato se estableció el umbral mínimo de puntuación que era necesario obtener en la fase técnica para ser admitidos en la fase económica. A esta fase solamente podrían acceder los licitadores que hubieran conseguido al menos 35 puntos en la fase técnica.

   14. El Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (en lo sucesivo, «OARC») es un órgano permanente que resuelve recursos en materia de contratos públicos.

   15. Con fecha 11 de agosto de 2016, se recibió en el OARC el recurso especial interpuesto por la sociedad Montte, S.L. (en lo sucesivo, «recurrente»), contra los pliegos de la licitación. En su recurso, la recurrente impugna los pliegos en cuanto se estableció en ellos el umbral mínimo de puntuación que debe obtenerse en la fase técnica. Según la recurrente, este tipo de requisito debe anularse. Al establecer ese requisito pierde su sentido la forma de ponderación de los criterios técnicos y económicos prevista en los pliegos. Este requisito lleva a que el poder adjudicador tampoco pueda evaluar la oferta en consideración del precio ofertado ni tampoco pueda elegir la oferta más ventajosa.

   16. A su vez, el poder adjudicador considera que, debido al objeto del contrato, resultaba necesario establecer ese requisito. Aquel se refería al equipamiento que constituye parte integrante de un edificio. Por ello, una determinada oferta podría pasar a la fase económica si cumplía determinados requisitos mínimos. De este modo, se aseguraba que el contrato se ejecutaría en los plazos estipulados y con un nivel técnico adecuado.

4. Cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

   17. En estas circunstancias, el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

       1) ¿Se opone la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, a una legislación nacional como el artículo 150, apartado 4, del TRLCSP, o a una práctica de interpretación y aplicación de dicha legislación, que autorizan a los poderes adjudicadores a establecer en los pliegos que rigen la licitación de un procedimiento abierto criterios de adjudicación que operan en fases sucesivas eliminatorias para las ofertas que no superan un umbral mínimo de puntuación predeterminado?

       2) En caso de que la respuesta a la primera cuestión prejudicial sea negativa ¿se opone la citada directiva 2014/24 a una legislación nacional o a una práctica de interpretación y aplicación de dicha legislación, que utiliza en el procedimiento abierto el citado sistema de criterios de adjudicación que operan en fases sucesivas...