Administración General del Estado and Others v Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (AUDICA) and Ministerio Fiscal.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2023:32
• Date: 19 January 2023
• Docket Number: C-292/21
• Celex Number: 62021CJ0292
• Court: Court of Justice (European Union)

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)

de 19 de enero de 2023 (*)

«Procedimiento prejudicial — Directiva 2006/123/CE — Servicios en el mercado interior — Artículo 2, apartado 2, letra d) — Ámbito de aplicación material — Servicio en el ámbito del transporte — Impartición de cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos del permiso de conducción — Concesión de servicio público — Artículo 15 — Requisitos — División del territorio pertinente en cinco lotes — Límite cuantitativo y territorial de acceso a la actividad en cuestión — Razones imperiosas de interés general — Justificación — Seguridad vial — Proporcionalidad — Servicio de interés económico general»

En el asunto C‑292/21,

que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Tribunal Supremo, mediante auto de 6 de abril de 2021, recibido en el Tribunal de Justicia el 7 de mayo de 2021, en el procedimiento entre

Administración General del Estado,

Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE),

UTE CNAE-ITT-FORMASTER-ECT

y

Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica),

Ministerio Fiscal,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),

integrado por la Sra. K. Jürimäe, Presidenta de Sala, y los Sres. M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen (Ponente) y M. Gavalec, Jueces;

Abogado General: Sr. N. Emiliou;

Secretaria: Sra. M. Ferreira, administradora principal;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 1 de junio de 2022;

consideradas las observaciones presentadas:

– en nombre de la Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) y UTE CNAE-ITT-FORMASTER-ECT, por los Sres. A. Jiménez-Blanco Carrillo de Albornoz y J. Machado Cólogan, abogados, y por el Sr. A. R. de Palma Villalón, procurador;

– en nombre de la Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica), por los Sres. J. Cremades García, S. Rodríguez Bajón y A. Ruiz Ojeda, abogados;

– en nombre del Gobierno español, por los Sres. I. Herranz Elizalde y S. Jiménez García, en calidad de agentes;

– en nombre del Gobierno checo, por los Sres. M. Smolek y J. Vláčil, en calidad de agentes;

– en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. M. K. Bulterman y M. H. S. Gijzen y por el Sr. J. Langer, en calidad de agentes;

– en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. L. Armati, los Sres. É. Gippini Fournier y M. Mataija y la Sra. P. Němečková, en calidad de agentes;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 15 de septiembre de 2022;

dicta la siguiente

Sentencia

1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36).

2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre, por un lado, la Administración General del Estado (en lo sucesivo, «Administración General»), la Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) y la Unión Temporal de Empresas (UTE) CNAE-ITT-FORMASTER-ECT (en lo sucesivo, conjuntamente, «CNAE»), y, por otro lado, el Ministerio Fiscal y la Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica), relativo al régimen jurídico aplicable a la impartición de cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos del permiso de conducción.

Marco jurídico

Derecho de la Unión

Directiva 2006/123

3 Los considerandos 33, 40 y 70 de la Directiva 2006/123 indican lo siguiente:

«(33) En la presente Directiva, el concepto de “servicio” incluye actividades enormemente variadas y en constante evolución […]. El concepto de servicio incluye también los servicios destinados tanto a las empresas como a los consumidores, como […] los servicios de arquitectos, la distribución, la organización de ferias o el alquiler de vehículos y las agencias de viajes. […] Estas actividades pueden constituir al mismo tiempo servicios que requieren una proximidad entre prestador y destinatario, servicios que implican un desplazamiento del destinatario o del prestador y servicios que se pueden prestar a distancia, incluso a través de internet.

[…]

(40) El concepto de “razones imperiosas de interés general” al que se hace referencia en determinadas prescripciones de la presente Directiva ha sido desarrollado por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia relativa a los artículos 43 [TFUE] y 49 [TFUE] y puede seguir evolucionando. La noción reconocida en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia abarca al menos los ámbitos siguientes: […] seguridad vial […]

[…]

(70) A los efectos de la presente Directiva, y sin perjuicio del artículo 16 [CE], los servicios solo pueden considerarse servicios de interés económico general si se prestan en ejecución de una tarea especial de interés público confiada al prestador por el Estado miembro en cuestión. Este encargo debe hacerse por medio de uno o varios actos, cuya forma ha de determinar el Estado miembro de que se trate, y debe precisar la naturaleza concreta de la tarea especial.»

4 El artículo 2 de esta Directiva dispone:

«1. La presente Directiva se aplicará a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro.

2. La presente Directiva no se aplicará a las actividades siguientes:

a) los servicios no económicos de interés general;

[…]

d) los servicios en el ámbito del transporte, incluidos los servicios portuarios, que entren dentro del ámbito de aplicación del título V del Tratado [CE];

[…]».

5 Según el artículo 4 de la citada Directiva:

«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

1) “servicio”, cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración, contemplada en el artículo 50 [CE];

[…]

5) “establecimiento”, ejercicio efectivo de una actividad económica a que se hace referencia en el artículo 43 [CE] por una duración indeterminada y por medio de una infraestructura estable a partir de la cual se lleva a cabo efectivamente la prestación de servicios;

[…]

8) “razón imperiosa de interés general”, razón reconocida como tal en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, incluidas las siguientes: […] la seguridad pública […]

[…]».

6 El capítulo III de la Directiva 2006/123 se titula «Libertad de establecimiento de los prestadores». Los artículos 9 a 13 de esta Directiva forman parte de la sección 1 de este capítulo, titulada «Autorizaciones».

7 El artículo 9 de la referida Directiva, bajo el epígrafe «Regímenes de autorización», establece:

«1. Los Estados miembros solo podrán supeditar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio a un régimen de autorización cuando se reúnan las siguientes condiciones:

a) el régimen de autorización no es discriminatorio para el prestador de que se trata;

b) la necesidad de un régimen de autorización está justificada por una razón imperiosa de interés general;

c) el objetivo perseguido no se puede conseguir mediante una medida menos restrictiva, en concreto porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz.

[…]

3. La presente sección no se aplicará a los regímenes de autorización regidos directa o indirectamente por otros instrumentos comunitarios.»

8 El artículo 15 de la misma Directiva figura en la sección 2 de su capítulo III, titulada «Requisitos prohibidos o supeditados a evaluación». Este artículo se refiere a los requisitos que deben evaluar los Estados miembros y establece:

«1. Los Estados miembros examinarán si en su ordenamiento jurídico están previstos los requisitos contemplados en el apartado 2 y harán lo necesario para que dichos requisitos sean compatibles con las condiciones contempladas en el apartado 3. Los Estados miembros adaptarán sus disposiciones legales, reglamentarias o administrativas con el fin de lograr que sean compatibles con dichas condiciones.

2. Los Estados miembros examinarán si sus respectivos ordenamientos jurídicos supeditan el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio al cumplimiento de los siguientes requisitos no discriminatorios:

a) límites cuantitativos o territoriales y, concretamente, límites fijados en función de la población o de una distancia geográfica mínima entre prestadores;

[…]

3. Los Estados miembros comprobarán que los requisitos contemplados en el apartado 2 cumplan las condiciones siguientes:

a) no discriminación: que los requisitos no sean discriminatorios, ni directa ni indirectamente, en función de la nacionalidad o, por lo que se refiere a las sociedades, del domicilio social;

b) necesidad: que los requisitos estén justificados por una razón imperiosa de interés general;

c) proporcionalidad: que los requisitos sean adecuados para garantizar la realización del objetivo que se persigue y no vayan más allá de lo necesario para conseguir dicho objetivo y que no se puedan sustituir por otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado.

4. Los apartados 1, 2 y 3 se aplicarán únicamente a la legislación en el ámbito de los servicios de interés económico general en la medida en que la aplicación de esos apartados no perjudique la realización, de hecho o de derecho, de las tareas particulares que se les han confiado.

[…]»

Directiva 2014/23/UE

9 La Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión (DO 2014, L 94, p. 1), establece, con arreglo a su artículo 1, apartado 1, las normas aplicables a los procedimientos de contratación por parte de poderes adjudicadores y entidades adjudicadoras por medio de una concesión, de un valor estimado igual o superior a los umbrales establecidos en el artículo 8 de esta Directiva.

10 Con arreglo al artículo 5 de dicha Directiva:

«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

1) “concesiones”: las concesiones de obras o de servicios, con...