Opinion of Advocate General Kokott delivered on 31 March 2022.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2022:241
• Date: 31 March 2022
• Celex Number: 62021CC0045
• Court: Court of Justice (European Union)

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

M^me JULIANE KOKOTT

présentées le 31 mars 2022 (1)

Affaire C‑45/21

Banka Slovenije

en présence de

Državni zbor Republike Slovenije (Assemblée nationale de la République de Slovénie)

[demande de décision préjudicielle formée par l’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle, Slovénie)]

« Renvoi préjudiciel – Stabilité du système financier – Redressement et résolution des établissements de crédit dans l’intérêt public – Système européen de banques centrales (SEBC) – Banque centrale nationale (BCN) en tant qu’autorité de résolution – Dépréciation et annulation d’instruments de capital dans le cadre du redressement ou de la résolution par les pouvoirs publics d’un établissement de crédit – Principe “No creditor worse off” – Responsabilité de la BCN – Indemnisation des actionnaires et des créanciers par la BCN – Article 123 TFUE – Interdiction du financement monétaire des États membres – Règlement (CE) no 3603/93 – Article 130 TFUE – Principe de l’indépendance des Banques centrales – Publication et accessibilité des documents dans le cadre de la résolution d’un établissement de crédit en 2013 et 2014 – Directives 2006/48/CE et 2013/36/CE – Applicabilité ratione materiae »

I. Introduction

1. La présente demande de décision préjudicielle se situe au carrefour de la politique monétaire européenne et de la résolution bancaire. Il s’agit en substance de savoir si les charges liées au financement d’une résolution, lorsqu’elles doivent être supportées par une banque centrale nationale (ci-après « BCN ») agissant en tant qu’autorité de résolution, peuvent emporter une violation de l’interdiction du financement monétaire des États que consacre l’article 123 TFUE, ou porter atteinte à l’indépendance des banques centrales garantie par l’article 130 TFUE.

2. C’est principalement dans le contexte des mesures de politique monétaire de la Banque centrale européenne (ci-après la « BCE ») que la Cour avait été jusqu’à présent saisie de l’interdiction du financement monétaire des États (2). Or, pour l’exprimer en termes très généraux, l’article 123 TFUE interdit aux États membres de faire financer leurs obligations à l’égard de tiers par la BCE ou leur BCN (3).

3. L’affaire au principal concerne la situation juridique antérieure à la mise en place d’un mécanisme de résolution unique au niveau de l’Union en 2014 et à l’introduction, qui en a découlé, d’un Fonds de résolution unique à l’échelle de l’Union (4). À cette époque, la Banka Slovenije, la banque centrale slovène, était chargée, en vertu du droit national, du redressement et de la résolution des banques en Slovénie, dont l’insolvabilité aurait constitué une menace pour la stabilité du système financier (5).

4. Or, sous l’empire de l’ancienne législation slovène, il n’existait pas de mécanisme de financement des coûts de résolution des banques. Une loi entrée en vigueur fin 2019 oblige toutefois aujourd’hui, a posteriori, la Banka Slovenije à indemniser sur ses fonds propres, dans certaines circonstances, les actionnaires et créanciers des banques à l’égard desquelles une mesure souveraine de redressement ou de résolution a été adopté en 2013 et 2014.

5. La Banka Slovenije y voit une violation de l’interdiction prévue à l’article 123 TFUE. Elle craint en outre que son indépendance financière ne soit menacée, car les créances mises à sa charge peuvent être très importantes.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)

6. L’article 123, paragraphe 1, TFUE comporte ce qu’il est convenu d’appeler l’interdiction du financement monétaire des États. Il est libellé comme suit :

« Il est interdit à la [BCE] et aux [BCN] d’accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux institutions, organes ou organismes de l’Union, aux administrations centrales, aux autorités régionales ou locales, aux autres autorités publiques, aux autres organismes ou entreprises publics des États membres ; l’acquisition directe, auprès d’eux, par la [BCE] ou les[BCN], des instruments de leur dette est également interdite. »

7. L’article 131 TFUE prévoit les dispositions suivantes :

« Chaque État membre veille à la compatibilité de sa législation nationale, y compris les statuts de sa [BCN], avec les traités et les statuts du SEBC et de la BCE. »

8. L’article 127 TFUE se lit comme suit :

« 1. L’objectif principal du [SEBC] est de maintenir la stabilité des prix. Sans préjudice de l’objectif de stabilité des prix, le SEBC apporte son soutien aux politiques économiques générales dans l’Union [...]

2. Les missions fondamentales relevant du SEBC consistent à :

– définir et mettre en œuvre la politique monétaire de l’Union ;

– conduire les opérations de change conformément à l’article 219 ;

– détenir et gérer les réserves officielles de change des États membres ;

– promouvoir le bon fonctionnement des systèmes de paiement.

[...]

5. Le SEBC contribue à la bonne conduite des politiques menées par les autorités compétentes en ce qui concerne le contrôle prudentiel des établissements de crédit et la stabilité du système financier.

6. Le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à une procédure législative spéciale, à l’unanimité, et après consultation du Parlement européen et de la Banque centrale européenne, peut confier à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit et autres établissements financiers, à l’exception des entreprises d’assurances. »

9. Article 282, paragraphe 3, TFUE :

« La [BCE] a la personnalité juridique. Elle est seule habilitée à autoriser l’émission de l’euro. Elle est indépendante dans l’exercice de ses pouvoirs et dans la gestion de ses finances. Les institutions, organes et organismes de l’Union ainsi que les gouvernements des États membres respectent cette indépendance. »

2. Les statuts du SEBC et de la BCE

10. Le protocole (nº 4) sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne (ci-après les « statuts du SEBC et de la BCE ») (6) dispose à son article 14.4 :

« Les banques centrales nationales peuvent exercer d’autres fonctions que celles qui sont spécifiées dans les présents statuts, à moins que le conseil des gouverneurs ne décide, à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, que ces fonctions interfèrent avec les objectifs et les missions du SEBC. Ces fonctions, que les banques centrales nationales exercent sous leur propre responsabilité et à leurs propres risques, ne sont pas considérées comme faisant partie des fonctions du SEBC. »

11. L’article 28 de ces statuts dispose :

« 28.1. Le capital de la BCE s’élève à 5 milliards d’euros. Le capital peut être augmenté, le cas échéant, par décision du conseil des gouverneurs statuant à la majorité qualifiée prévue à l’article 10.3, dans les limites et selon les conditions fixées par le Conseil conformément à la procédure prévue à l’article 41.

28.2. Les banques centrales nationales sont seules autorisées à souscrire et à détenir le capital de la BCE. La souscription du capital s’effectue selon la clé de répartition déterminée conformément à l’article 29.

[...] »

12. L’article 32 des statuts du SEBC et de la BCE prévoit ce qui suit :

« 32.1. Le revenu dégagé par les banques centrales nationales dans l’exercice des missions de politique monétaire du SEBC, ci-après dénommé “revenu monétaire” est réparti à la fin de chaque exercice conformément au présent article.

32.2. Le montant du revenu monétaire de chaque banque centrale nationale est égal au revenu annuel qu’elle tire des actifs détenus en contrepartie des billets en circulation et des engagements résultant des dépôts constitués par les établissements de crédit. Ces actifs sont identifiés par les banques centrales nationales conformément aux orientations que le conseil des gouverneurs aura déterminées. »

13. Aux termes de l’article 33.1. de ces statuts, le bénéfice net de la BCE qui reste après transfert d’un certain montant est distribué aux BCN conformément à la clé de répartition de leur participation au capital. L’article 33.2. prévoit que, si la BCE enregistre une perte, celle‑ci est couverte par le fonds de réserve général de la BCE et, si nécessaire, après décision du conseil des gouverneurs, par les revenus monétaires de l’exercice financier concerné au prorata et jusqu’à concurrence des montants alloués aux banques centrales nationales conformément à l’article 32.5.

14. L’article 35.3 des statuts du SEBC et de la BCE dispose que :

« La BCE est soumise au régime de responsabilité prévu à l’article 340 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. La responsabilité des banques centrales nationales est déterminée en fonction de leur droit national respectif. »

3. Le règlement n^o 3603/93

15. L’article 1^er, paragraphe 1, sous b), du règlement nº 3603/93 (7) définit la notion d’« autre type de crédit » contenue à l’article 123 TFUE comme « tout financement d’obligations du secteur public à l’égard de tiers ».

4. La directive 2001/24

16. La directive 2001/24/CE du Parlement européen et du Conseil, du 4 avril 2001, concernant l’assainissement et la liquidation des établissements de crédit (ci-après la « directive 2001/24 ») (8) s’applique, en vertu de son article 1^er, paragraphe 1, « aux établissements de crédit et à leurs succursales créées dans un État membre autre que celui du siège statutaire, tels qu’ils sont définis à l’article 1^er, premier et troisième points, de la directive 2000/12/CE ^[(9)^], sous réserve des conditions et exemptions prévues à l’article 2, paragraphe 3, de ladite directive ».

17. Conformément à l’article 2 de la directive 2001/24, les « autorités compétentes » au sens de cette directive peuvent être aussi bien des autorités au sens de l’article 4, paragraphe 1, point 40, du règlement nº 575/2013 (10), que des autorités de résolution au...