Opinion of Advocate General Kokott delivered on 31 March 2022.

• Jurisdiction: European Union
• Celex Number: 62021CC0045
• ECLI: ECLI:EU:C:2022:241
• Date: 31 March 2022
• Court: Court of Justice (European Union)

Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

JULIANE KOKOTT

vom 31. März 2022(1)

Rechtssache C‑45/21

Banka Slovenije,

Beteiligte:

Državni zbor Republike Slovenije (Staatsversammlung der Republik Slowenien)

(Vorabentscheidungsersuchen des Ustavno sodišče Republike Slovenije [Verfassungsgericht der Republik Slowenien])

„Vorabentscheidungsverfahren – Stabilität des Finanzsystems – Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten im öffentlichen Interesse – Europäisches System der Zentralbanken (ESZB) – Nationale Zentralbank (NZB) als Abwicklungsbehörde – Herabschreibung und Löschung von Kapitalinstrumenten im Rahmen der hoheitlichen Sanierung oder Abwicklung eines Kreditinstituts – „No creditor worse off“-Grundsatz – Haftung der NZB – Entschädigung der betroffenen Anteilseigner und Gläubiger durch die NZB – Art. 123 AEUV – Verbot der monetären Staatsfinanzierung – Verordnung (EG) Nr. 3603/93 – Art. 130 AEUV – Grundsatz der Unabhängigkeit der Zentralbanken – Veröffentlichung und Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Abwicklung eines Kreditinstituts in den Jahren 2013 und 2014 – Richtlinien 2006/48/EG und 2013/36/EG – Sachliche Anwendbarkeit“

I. Einführung

1. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen spielt an der Schnittstelle von europäischer Währungspolitik und Bankenabwicklung. Im Kern geht es um die Frage, ob die Lasten der Abwicklungsfinanzierung – wenn sie von einer nationalen Zentralbank (im Folgenden: NZB) als Abwicklungsbehörde zu tragen sind – einen Verstoß gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung aus Art. 123 AEUV bewirken oder die durch Art. 130 AEUV garantierte Unabhängigkeit der Zentralbanken beeinträchtigen können.

2. Das Verbot der monetären Staatsfinanzierung hat den Gerichtshof bislang vor allem im Zusammenhang mit geldpolitischen Maßnahmen der Europäischen Zentralbank (im Folgenden: EZB) beschäftigt.(2) Ganz allgemein gesprochen verbietet Art. 123 AEUV aber, dass Mitgliedstaaten ihre Verbindlichkeiten gegenüber Dritten von der EZB oder ihrer jeweiligen NZB finanzieren lassen.(3)

3. Das Ausgangsverfahren betrifft die Rechtslage vor Errichtung eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus auf Unionsebene im Jahr 2014 und der damit einhergehenden Einführung eines unionsweiten Abwicklungsfonds.(4) Zu diesem Zeitpunkt war die slowenische Zentralbank Banka Slovenije nach dem nationalen Recht mit der Aufgabe der Sanierung und Abwicklung von Banken in Slowenien betraut, deren Insolvenz eine Gefahr für die Stabilität des Finanzsystems darstellen würde.(5)

4. Unter der alten slowenischen Rechtslage gab es jedoch keinen Finanzierungsmechanismus für die Kosten der Bankenabwicklung. Vielmehr verpflichtet nun nachträglich ein Ende 2019 in Kraft getretenes Gesetz Banka Slovenije, die Anteilseigner und Gläubiger von Banken, die von einer hoheitlichen Sanierungs- oder Abwicklungsmaßnahme in den Jahren 2013 und 2014 betroffen waren, unter bestimmten Umständen aus eigenen Mitteln zu entschädigen.

5. Darin sieht Banka Slovenije einen Verstoß gegen das Verbot aus Art. 123 AEUV. Da die sie treffenden Forderungen unter Umständen sehr umfangreich sein können, befürchtet sie außerdem eine Gefährdung ihrer finanziellen Unabhängigkeit.

II. Rechtlicher Rahmen

A. Unionsrecht

1. Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)

6. Art. 123 Abs. 1 AEUV enthält das sogenannte Verbot der monetären Staatsfinanzierung. Er lautet wie folgt:

„Überziehungs- oder andere Kreditfazilitäten bei der [EZB] oder den [NZB] für Organe, Einrichtungen oder sonstige Stellen der Union, Zentralregierungen, regionale oder lokale Gebietskörperschaften oder andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentliche Unternehmen der Mitgliedstaaten sind ebenso verboten wie der unmittelbare Erwerb von Schuldtiteln von diesen durch die [EZB] oder die [NZB].“

7. Art. 131 AEUV sieht Folgendes vor:

„Jeder Mitgliedstaat stellt sicher, dass seine innerstaatlichen Rechtsvorschriften einschließlich der Satzung seiner [NZB] mit den Verträgen sowie mit der Satzung des ESZB und der EZB im Einklang stehen.“

8. Art. 127 AEUV lautet wie folgt:

„(1) Das vorrangige Ziel des [ESZB] ist es, die Preisstabilität zu gewährleisten. Soweit dies ohne Beeinträchtigung des Zieles der Preisstabilität möglich ist, unterstützt das ESZB die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union …

(2) Die grundlegenden Aufgaben des ESZB bestehen darin,

– die Geldpolitik der Union festzulegen und auszuführen,

– Devisengeschäfte im Einklang mit Artikel 219 durchzuführen,

– die offiziellen Währungsreserven der Mitgliedstaaten zu halten und zu verwalten,

– das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern.

…

(5) Das ESZB trägt zur reibungslosen Durchführung der von den zuständigen Behörden auf dem Gebiet der Aufsicht über die Kreditinstitute und der Stabilität des Finanzsystems ergriffenen Maßnahmen bei.

(6) Der Rat kann einstimmig durch Verordnungen gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Europäischen Zentralbank besondere Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute und sonstige Finanzinstitute mit Ausnahme von Versicherungsunternehmen der Europäischen Zentralbank übertragen.“

9. Art. 282 Abs. 3 AEUV bestimmt:

„Die [EZB] besitzt Rechtspersönlichkeit. Sie allein ist befugt, die Ausgabe des Euro zu genehmigen. Sie ist in der Ausübung ihrer Befugnisse und der Verwaltung ihrer Mittel unabhängig. Die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union sowie die Regierungen der Mitgliedstaaten achten diese Unabhängigkeit.“

2. Satzung des ESZB und der EZB

10. Das Protokoll (Nr. 4) über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (im Folgenden: Satzung des ESZB und der EZB)(6) bestimmt in seinem Art. 14.4:

„Die nationalen Zentralbanken können andere als die in dieser Satzung bezeichneten Aufgaben wahrnehmen, es sei denn, der EZB-Rat stellt mit Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen fest, dass diese Aufgaben nicht mit den Zielen und Aufgaben des ESZB vereinbar sind. Derartige Aufgaben werden von den nationalen Zentralbanken in eigener Verantwortung und auf eigene Rechnung wahrgenommen und gelten nicht als Aufgaben des ESZB.“

11. Art. 28 dieser Satzung bestimmt:

„28.1. Das Kapital der EZB beträgt 5 Milliarden Euro. Das Kapital kann durch einen Beschluss des EZB-Rates mit der in Artikel 10.3 vorgesehenen qualifizierten Mehrheit innerhalb der Grenzen und unter den Bedingungen, die der Rat nach dem Verfahren des Artikels 41 festlegt, erhöht werden.

28.2. Die nationalen Zentralbanken sind alleinige Zeichner und Inhaber des Kapitals der EZB. Die Zeichnung des Kapitals erfolgt nach dem gemäß Artikel 29 festgelegten Schlüssel.

…“

12. Art. 32 der Satzung des ESZB und der EZB sieht Folgendes vor:

„32.1. Die Einkünfte, die den nationalen Zentralbanken aus der Erfüllung der währungspolitischen Aufgaben des ESZB zufließen (im Folgenden als ‚monetäre Einkünfte‘ bezeichnet), werden am Ende eines jeden Geschäftsjahres nach diesem Artikel verteilt.

32.2. Der Betrag der monetären Einkünfte einer jeden nationalen Zentralbank entspricht ihren jährlichen Einkünften aus Vermögenswerten, die sie als Gegenposten zum Bargeldumlauf und zu ihren Verbindlichkeiten aus Einlagen der Kreditinstitute hält. Diese Vermögenswerte werden von den nationalen Zentralbanken gemäß den vom EZB-Rat zu erlassenden Richtlinien gesondert erfasst.

…“

13. Nach Art. 33.1 dieser Satzung wird der nach Abführung eines bestimmten Betrags verbleibende Nettogewinn der EZB an die NZB entsprechend des Kapitalschlüssels ihrer Beteiligung ausgeschüttet. Art. 33.2 sieht für den Fall, dass die EZB einen Verlust erwirtschaftet, vor, dass der Fehlbetrag aus dem allgemeinen Reservefonds der EZB und erforderlichenfalls nach einem entsprechenden Beschluss des EZB-Rates aus den monetären Einkünften des betreffenden Geschäftsjahrs im Verhältnis und bis in Höhe der Beträge gezahlt werden kann, die nach Art. 32.5 an die nationalen Zentralbanken verteilt werden.

14. Art. 35.3 der Satzung des ESZB und der EZB lautet:

„Die EZB unterliegt der Haftungsregelung des Artikels 340 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union. Die Haftung der nationalen Zentralbanken richtet sich nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht.“

3. Verordnung Nr. 3603/93

15. Art. 1 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 3603/93(7) definiert den in Art. 123 AEUV enthaltenen Begriff der „anderen Kreditfazilität“ als „jede Finanzierung von Verbindlichkeiten des öffentlichen Sektors gegenüber Dritten“.

4. Richtlinie 2001/24

16. Die Richtlinie 2001/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. April 2001 über die Sanierung und Liquidation von Kreditinstituten (im Folgenden: Richtlinie 2001/24)(8) findet nach ihrem Art. 1 Abs. 1 „Anwendung auf Kreditinstitute und deren in einem anderen Mitgliedstaat als ihrem Sitzmitgliedstaat errichtete Zweigstellen im Sinne von Artikel 1 Nummern 1 und 3 der Richtlinie 2000/12/EG[(9)] vorbehaltlich der dort in Artikel 2 Absatz 3 vorgesehenen Voraussetzungen und Ausnahmen.“

17. Gemäß Art. 2 der Richtlinie 2001/24 können „zuständige Behörden“ im Sinne dieser Richtlinie sowohl Behörden im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Nr. 40 der Verordnung Nr. 575/2013(10) als auch Abwicklungsbehörden im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Nr. 18 der BRRD(11) sein.

18. Art. 33 der Richtlinie 2001/24 bestimmt:

„Alle Personen, die im Rahmen der in den Artikeln 4, 5, 8, 9, 11 und 19 vorgesehenen Unterrichtungs- oder Konsultationsverfahren zur Entgegennahme oder Erteilung von Informationen befugt sind, unterliegen dem Berufsgeheimnis entsprechend den Vorschriften und Bedingungen des Artikels 30 der Richtlinie 2000/12/EG[(12)]; hiervon ausgenommen sind die Gerichte, auf die die geltenden nationalen Bestimmungen Anwendung finden.“

19. Die in den Art. 4, 5, 8, 9, 11 und 19 vorgesehenen Verfahren betreffen die Unterrichtung und...