Opinion of Advocate General Campos Sánchez-Bordona delivered on 25 May 2023.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2023:434
• Date: 25 May 2023
• Celex Number: 62022CC0086
• Court: Court of Justice (European Union)

Edición provisional

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

M. CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

presentadas el 25 de mayo de 2023(1)

Asunto C‑86/22

Papier Mettler Italia Srl

contra

Ministero della Transizione Ecologica (già Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare),

Ministero dello Sviluppo Economico,

con intervención de:

Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili – Assobioplastiche

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal regional de lo contencioso administrativo del Lacio, Italia)]

«Procedimiento prejudicial — Directiva 98/34/CE — Obligación de los Estados miembros de notificar a la Comisión los proyectos de reglamentos técnicos — Efecto de la ausencia de notificación de un reglamento técnico — Directiva 94/62/CE —Armonización de legislaciones — Medio ambiente — Embalajes y residuos de embalajes — Bolsas de plástico ligeras — Reglamentación nacional con normas técnicas más restrictivas que las previstas por la reglamentación de la Unión — Artículo 114 TFUE, apartados 5 y 6 — Efecto directo de la Directiva 94/62 — Responsabilidad por daños a particulares causados por un Estado miembro»

1. El éxito comercial de las bolsas de plástico ligeras se debe a su poco peso y a su resistencia a la degradación. Su proliferación, pues se usan una sola o pocas veces y se desechan con facilidad, genera un grave problema de contaminación. (2) Muchas de estas bolsas escapan a las cadenas de gestión de residuos y terminan acumulándose en la naturaleza, especialmente en forma de desechos marinos. (3)

2. En este reenvío prejudicial, el Tribunal de Justicia ha de abordar la compatibilidad con el derecho de la Unión de una normativa italiana que prohibió utilizar en su territorio bolsas de plástico de determinadas características, pese a que la Directiva 94/62/CE (4) autorizaba su comercialización en todos los Estados miembros.

I. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

1. Directiva 94/62

3. A tenor del artículo 1 («Objetivos»):

«1. La presente Directiva tiene por objeto armonizar las medidas nacionales sobre gestión de envases y residuos de envases para prevenir o reducir su impacto sobre el medio ambiente de todos los Estados miembros así como de países terceros, y asegurar de esta forma un alto nivel de protección del medio ambiente, por una parte, y por otra, garantizar el funcionamiento del mercado interior y evitar los obstáculos comerciales, así como falseamientos y restricciones de la competencia dentro de la Comunidad.

[...]».

4. El artículo 2 («Ámbito de aplicación») reza:

«1. La presente Directiva se aplicará a todos los envases puestos en el mercado en la Comunidad y a todos los residuos de envases, independientemente de que se usen o produzcan en la industria, comercio, oficinas, establecimientos comerciales, servicios, hogares, o en cualquier otro sitio, sean cuales fueren los materiales utilizados.

[…]».

5. El artículo 3 («Definiciones») (5) entiende por:

«[…]

1 ter) “bolsas de plástico”: bolsas, con o sin asa, hechas de plástico, proporcionadas a los consumidores en los puntos de venta de bienes o productos;

1 quater) “bolsas de plástico ligeras”: bolsas de plástico con un espesor inferior a 50 micras;

[…]».

6. Con arreglo al artículo 4, apartado 1 bis, («Prevención»): (6)

«1 bis. Los Estados miembros tomarán medidas con el fin de reducir de forma sostenida en su territorio el consumo de bolsas de plástico ligeras.

Dichas medidas pueden consistir en el uso de objetivos de reducción nacionales, el mantenimiento o la introducción de instrumentos económicos así como de restricciones a la comercialización como excepción a lo dispuesto en el artículo 18, siempre que estas restricciones sean proporcionadas y no discriminatorias.

[…]».

7. El artículo 9 («Requisitos básicos») enuncia:

«1. Los Estados miembros velarán por que transcurridos tres años a partir de la fecha de entrada en vigor de la presente Directiva, únicamente puedan ser puestos en el mercado los envases que cumplan todos los requisitos básicos definidos en la presente Directiva, incluido el Anexo II.

[…]».

8. El artículo 16 («Notificación») indica:

«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en la Directiva 83/189/CEE [del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO 1983, L 109, p. 8)], los Estados miembros notificarán a la Comisión, antes de su adopción, los proyectos de medidas que tengan la intención de adoptar en el marco de la presente Directiva, excluidas las medidas de índole fiscal, pero incluidas las especificaciones técnicas que impliquen medidas fiscales para fomentar el cumplimiento de dichas especificaciones técnicas, con objeto de que la Comisión pueda examinar dichos proyectos a la luz de las disposiciones vigentes, aplicando en cada caso el procedimiento que establezca la citada Directiva.

2. Si la medida propuesta es, además, de carácter técnico con arreglo a la Directiva [83/189], el Estado miembro de que se trate podrá indicar, en el marco de los procedimientos de notificación descritos en la presente Directiva, que la notificación es válida también con respecto a la Directiva [83/189]».

9. El artículo 18 («Libertad de puesta en el mercado») afirma:

«Los Estados miembros no impedirán la puesta en el mercado en su territorio de los envases que cumplan las disposiciones de la presente Directiva».

10. El anexo II regula los «requisitos básicos sobre composición de los envases y sobre la naturaleza de los envases reutilizables y valorizables, incluidos los reciclables».

2. Directiva 98/34/CE (7)

11. El artículo 1 proclama:

«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

[…]

12) “Proyecto de reglamento técnico”, el texto de una especificación técnica, de otro requisito o de una regla relativa a los servicios, incluidas las disposiciones administrativas, elaborado con intención de aprobarlo o de hacer que finalmente se apruebe como reglamento técnico, y que se encuentre en un nivel de preparación que permita aún la posibilidad de modificaciones sustanciales

[…]».

12. Conforme al artículo 8:

«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 10, los Estados miembros comunicarán inmediatamente a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico, salvo si se trata de una simple transposición íntegra de una norma internacional o europea, en cuyo caso bastará una simple información referente a dicha norma; igualmente, los Estados miembros dirigirán a la Comisión una notificación referente a las razones por las cuales es necesaria la adopción de tal reglamento técnico, a menos que dichas razones se deduzcan ya del proyecto.

[…]

5. Cuando un proyecto de reglamento técnico forme parte de una medida cuya comunicación, en la fase de proyecto, esté prevista por actos comunitarios, los Estados miembros podrán efectuar la comunicación mencionada en el apartado 1 con arreglo a ese otro acto, siempre que se indique formalmente que dicha comunicación vale también en virtud de la presente Directiva.

La falta de reacción de la Comisión en el marco de la presente Directiva sobre un proyecto de reglamento técnico no prejuzgará la decisión que pudiera tomarse en el marco de los demás actos comunitarios».

B. Derecho nacional. Decreto de 18 de marzo de 2013 (8)

13. El artículo 1 define las bolsas para el transporte de mercancías como «bolsas disponibles en el punto de venta, de pago o de forma gratuita, para el transporte de productos alimenticios y no alimenticios por parte del consumidor».

14. El artículo 2 establece:

«1. Se permite la comercialización de las bolsas para el transporte de mercancía que estén incluidas en una de las siguientes categorías:

a) Bolsas desechables biodegradables y compostables, conformes a la norma armonizada UNI EN 13432:2002; (9)

b) Bolsas reutilizables compuestas por polímeros distintos de los mencionados en la letra a), con asas exteriores al tamaño útil de la bolsa:

b.1) con espesor superior a 200 micras y que contengan un porcentaje de plástico reciclado de al menos el 30 % si están destinadas al uso alimentario;

b.2) con espesor superior a 100 micras y que contienen un porcentaje de plástico reciclado de al menos el 10 % si no se destinan a uso alimentario;

c) Bolsas reutilizables compuestas por polímeros distintos de los mencionados en la letra a), que tengan asas internas al tamaño útil de la bolsa:

c.1) con espesor superior a 100 micras y que contengan un porcentaje de plástico reciclado de al menos el 30 % si están destinadas al uso alimentario;

c.2) con espesor superior a 60 micras y que contengan un porcentaje de plástico reciclado de al menos el 10 % si no están destinadas al uso alimentario.

2. Además, se permite la comercialización de las bolsas reutilizables para el transporte de mercancía hechas de papel, de tejidos de fibras naturales, de fibras de poliamida y de materiales que no sean polímeros.

[…]».

15. Según el artículo 6:

«El presente Decreto está sujeto a un procedimiento de comunicación en virtud de la Directiva [98/34] del Parlamento Europeo y del Consejo y entrará en vigor únicamente tras la conclusión, con resultado favorable, de dicho procedimiento».

II. Hechos, litigio y preguntas prejudiciales

16. Papier Mettler Italia Srl (en lo sucesivo, Papier Mettler) es una sociedad que opera en el sector de la distribución de paquetes y envases. En particular, su actividad se centra en la fabricación de envases de polietileno, entre ellos, las bolsas de plástico.

17. Al considerarse perjudicada por el Decreto de 2013, Papier Mettler solicitó al órgano jurisdiccional remitente su anulación y la reparación de los daños sufridos o por sufrir a consecuencia de aquel. (10)

18. Papier Mettler argumentó en apoyo de su demanda lo siguiente:

– El Decreto de 2013 prohíbe comercializar bolsas de plástico permitidas por la Directiva 94/62. En concreto, su artículo 2...