Opinion of Advocate General Campos Sánchez-Bordona delivered on 25 May 2023.

• Jurisdiction: European Union
• Celex Number: 62022CC0086
• ECLI: ECLI:EU:C:2023:434
• Date: 25 May 2023
• Court: Court of Justice (European Union)

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentate il 25 maggio 2023 (1)

Causa C‑86/22

Papier Mettler Italia Srl

contro

Ministero della Transizione Ecologica (già Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare),

Ministero dello Sviluppo Economico,

con l’intervento di:

Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili – Assobioplastiche

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Italia)]

«Procedimento pregiudiziale – Direttiva 98/34/CE – Obbligo degli Stati membri di notificare alla Commissione i progetti di regole tecniche – Effetto dell’omessa notifica di una regola tecnica – Direttiva 94/62/CE – Armonizzazione delle normative – Ambiente – Imballaggi e rifiuti di imballaggio – Borse di plastica in materiale leggero – Regolamentazione nazionale recante norme tecniche più restrittive rispetto a quelle previste dalla regolamentazione dell’Unione – Articolo 114 TFUE, paragrafi 5 e 6 – Effetto diretto della direttiva 94/62 – Responsabilità per danni causati ai singoli da uno Stato membro»

1. Il successo commerciale delle borse di plastica in materiale leggero è dovuto al loro scarso peso e alla loro resistenza al deterioramento. La loro proliferazione, nella misura in cui sono utilizzate una sola volta o poche volte e si gettano via con facilità, provoca un grave problema di inquinamento (2). Molte di queste borse sfuggono alle filiere di gestione dei rifiuti e finiscono per accumularsi nell’ambiente naturale, in particolare sotto forma di rifiuti marini (3).

2. Nell’ambito del presente rinvio pregiudiziale, la Corte è chiamata ad esaminare la compatibilità con il diritto dell’Unione di una normativa italiana che ha vietato l’uso sul suo territorio di borse di plastica con determinate caratteristiche, nonostante il fatto che la direttiva 94/62/CE (4) ne autorizzasse la commercializzazione in tutti gli Stati membri.

I. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

1. Direttiva 94/62

3. Ai sensi dell’articolo 1 («Fine»):

«1. Fine della presente direttiva è armonizzare le misure nazionali in materia di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, sia per prevenirne e ridurne l’impatto sull’ambiente degli Stati membri e dei paesi terzi ed assicurare così un elevato livello di tutela dell’ambiente, sia per garantire il funzionamento del mercato interno e prevenire l’insorgere di ostacoli agli scambi nonché distorsioni e restrizioni alla concorrenza nella Comunità.

(...)».

4. L’articolo 2 («Ambito di applicazione») dispone quanto segue:

«1. La presente direttiva si applica a tutti gli imballaggi immessi sul mercato nella Comunità e a tutti i rifiuti di imballaggio, utilizzati o prodotti da industrie, esercizi commerciali, uffici, negozi, servizi, nuclei domestici e a qualsiasi altro livello, qualunque siano i materiali che li compongono.

(...)».

5. L’articolo 3 («Definizioni») (5) intende per:

«(...)

1 ter) “borse di plastica”: borse da asporto con o senza manici, in plastica, fornite ai consumatori nei punti vendita di merci o prodotti;

1 quater) “borse di plastica in materiale leggero”: borse di plastica con uno spessore inferiore a 50 micron;

(...)».

6. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1 bis, («Prevenzione») (6):

«1 bis. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per conseguire sul loro territorio una riduzione sostenuta dell’utilizzo di borse di plastica in materiale leggero.

Tali misure possono comprendere il ricorso a obiettivi di riduzione a livello nazionale, il mantenimento o l’introduzione di strumenti economici nonché restrizioni alla commercializzazione in deroga all’articolo 18, purché dette restrizioni siano proporzionate e non discriminatorie.

(...)».

7. L’articolo 9 («Requisiti essenziali») così recita:

«1. Entro tre anni dall’entrata in vigore della presente direttiva, gli Stati membri provvedono a che siano immessi sul mercato soltanto gli imballaggi conformi a tutti i requisiti essenziali definiti dalla presente direttiva, compreso l’allegato II.

(...)».

8. L’articolo 16 («Notificazione») così stabilisce:

«1. Fatta salva la direttiva 83/189/CEE [del Consiglio, del 28 marzo 1983, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU 1983, L 109, pag. 8)], prima dell’adozione gli Stati membri notificano alla Commissione i progetti delle misure che prevedono di adottare nell’ambito della presente direttiva, esclusi i provvedimenti di carattere fiscale, ma comprese le specifiche tecniche connesse con misure di carattere fiscale che incoraggiano la conformità alle medesime, affinché la Commissione possa esaminarli alla luce delle disposizioni vigenti applicando in ciascun caso la procedura di cui alla suddetta direttiva.

2. Se il provvedimento previsto concerne anche questioni tecniche ai sensi della direttiva [83/189], lo Stato membro interessato può indicare che la notificazione eseguita in forza della presente direttiva vale anche ai fini della direttiva [83/189]».

9. L’articolo 18 («Libertà di immissione sul mercato») così recita:

«Gli Stati membri non possono ostacolare l’immissione sul mercato nel loro territorio di imballaggi conformi alle disposizioni della presente direttiva».

10. L’allegato II disciplina i «requisiti essenziali concernenti la composizione e la riutilizzabilità e la recuperabilità (in particolare la riciclabilità) degli imballaggi».

2. Direttiva 98/34/CE (7)

11. L’articolo 1 così dispone:

«Ai sensi della presente direttiva si intende per:

(...)

12) “progetto di regola tecnica”: il testo di una specificazione tecnica o di un altro requisito o di una regola relativa ai servizi, comprendente anche disposizioni amministrative, elaborato per adottarlo o farlo adottare come regola tecnica e che si trovi in una fase preparatoria in cui sia ancora possibile apportarvi emendamenti sostanziali.

(...)».

12. Ai sensi dell’articolo 8:

«1. Fatto salvo l’articolo 10, gli Stati membri comunicano immediatamente alla Commissione ogni progetto di regola tecnica, salvo che si tratti del semplice recepimento integrale di una norma internazionale o europea, nel qual caso è sufficiente una semplice informazione sulla norma stessa. Essi le comunicano brevemente anche i motivi che rendono necessario adottare tale regola tecnica a meno che non risultino già dal progetto.

(...)

5. Se un progetto di regola tecnica fa parte di una misura la cui comunicazione in fase di progetto è prevista da un altro atto comunitario, gli Stati membri possono effettuare la comunicazione di cui al paragrafo 1 in forza di quest’altro atto, a condizione di indicare formalmente che essa vale anche ai fini della presente direttiva.

La mancanza di reazione della Commissione nel quadro della presente direttiva in merito ad un progetto di regola tecnica non pregiudica la decisione che potrebbe essere presa nel quadro di altri atti comunitari».

B. Diritto nazionale. Decreto del 18 marzo 2013 (8)

13. L’articolo 1 definisce i sacchi per l’asporto delle merci come «sacchi messi a disposizione nel punto vendita, a pagamento o gratuitamente, per l’asporto di merci alimentari e non alimentari da parte del consumatore».

14. L’articolo 2 dispone quanto segue:

«1. È consentita la commercializzazione dei sacchi per l’asporto delle merci rientranti in una delle seguenti categorie:

a) sacchi monouso biodegradabili e compostabili, conformi alla norma armonizzata UNI EN 13432:2002 (9);

b) sacchi riutilizzabili composti da polimeri diversi da quelli di cui alla lettera a) che abbiano maniglia esterna alla dimensione utile del sacco:

b.1) con spessore superiore a 200 micron e contenenti una percentuale di plastica riciclata di almeno 30% se destinati all’uso alimentare;

b.2) con spessore superiore a 100 micron e contenenti una percentuale di plastica riciclata di almeno il 10% se non destinati all’uso alimentare;

c) sacchi riutilizzabili composti da polimeri diversi da quelli di cui alla lettera a) che abbiano maniglia interna alla dimensione utile del sacco:

c.1) con spessore superiore ai 100 micron e contenenti una percentuale di plastica riciclata di almeno 30% se destinati all’uso alimentare;

c.2) con spessore superiore ai 60 micron e contenenti una percentuale di plastica riciclata di almeno il 10% se non destinati all’uso alimentare.

2. È altresì consentita la commercializzazione dei sacchi riutilizzabili per l’asporto delle merci realizzati in carta, in tessuti di fibre naturali, in fibre di poliammide e in materiali diversi dai polimeri.

(...)».

15. Ai sensi dell’articolo 6:

«Il presente decreto è sottoposto a procedura di comunicazione ai sensi della Direttiva [98/34] del Parlamento europeo e del Consiglio ed entra in vigore dalla data di conclusione, con esito favorevole, della procedura stessa.

(...)».

II. Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali

16. La Papier Mettler Italia Srl (in prosieguo: la «Papier Mettler») è una società operante nell’ambito della distribuzione di confezioni ed imballaggi. La sua attività si incentra, in particolare, nella produzione di imballaggi in polietilene, tra cui anche i sacchetti di plastica.

17. Ritenendosi lesa dal decreto del 2013, la Papier Mettler ne ha chiesto al giudice del rinvio l’annullamento, oltre al risarcimento dei danni subiti e subendi a causa di tale decreto (10).

18. La Papier Mettler ha addotto a sostegno della sua domanda quanto segue:

– il decreto del 2013 vieta la commercializzazione di sacchetti di plastica autorizzati dalla direttiva 94/62. Nello specifico, il suo articolo 2 richiede che i sacchetti di plastica soddisfino specifici requisiti tecnici, in violazione delle direttive 94/62 e 98/34;

– sotto il profilo procedurale, e poiché la direttiva 94/62 è una direttiva di armonizzazione, le regole tecniche stabilite dall’autorità nazionale devono essere notificate alla Commissione prima della loro adozione (articolo 114, paragrafi 5 e 6...