Opinion of Advocate General Collins delivered on 15 June 2023.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2023:484
• Date: 15 June 2023
• Celex Number: 62022CC0451
• Court: Court of Justice (European Union)

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. ANTHONY M. COLLINS

présentées le 15 juin 2023 (1)

Affaire C‑451/22

RTL Nederland BV,

RTL Nieuws BV

en présence de :

Minister van Infrastructuur en Waterstaat

[demande de décision préjudicielle formée par le Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas)]

« Renvoi préjudiciel – Aviation civile – Règlement (UE) n° 376/2014 – Article 15, paragraphe 1 – Confidentialité des renseignements sur les événements – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Articles 11 et 42 – Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentale – Article 10 – Liberté de recevoir des informations – Restriction – Sécurité publique »

I. Introduction

1. Le 17 juillet 2014, 298 personnes ont perdu la vie lorsque l’avion assurant le vol Malaysia Airlines MH17, un vol de passagers régulier reliant Amsterdam (Pays-Bas) à Kuala Lumpur (Malaisie), s’est écrasé près de Hrabove, un village de l’est de l’Ukraine (2). RTL Nederland BV et RTL Nieuws BV (ci-après, conjointement, « RTL »), deux entreprises de médias d’information néerlandaises, ont demandé des informations au gouvernement néerlandais afin d’apprendre ce qu’il savait au sujet de la sécurité de l’espace aérien ukrainien avant la catastrophe. Le minister van Infrastructuur en Waterstaat (ministre de l’Infrastructure et de la Gestion de l’eau, ci-après le « Ministre ») a décidé que le droit national et le règlement (UE) n° 376/2014 (3) interdisaient de divulguer ces informations. Le présent renvoi préjudiciel résulte de la contestation de cette décision par RTL.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

2. L’article 15 du règlement n° 376/2014, intitulé « Confidentialité et utilisation appropriée des informations », dispose :

« 1. Les États membres et les organisations, conformément à leur droit national, ainsi que l’[Agence européenne de la sécurité aérienne (ci‑après l’“Agence”)], prennent les mesures nécessaires pour garantir la confidentialité des renseignements sur les événements qu’ils reçoivent en vertu des articles 4, 5 et 10.

Chaque État membre, chaque organisation établie dans un État membre, ou l’Agence ne traite des données à caractère personnel que dans la mesure nécessaire aux fins du présent règlement et sans préjudice des actes juridiques nationaux transposant la [directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (JO 1995, L 281, p. 31)].

2. Sans préjudice des dispositions relatives à la protection des informations relatives à la sécurité contenues dans les articles 12, 14 et 15 du [règlement (UE) n° 996/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 20 octobre 2010, sur les enquêtes et la prévention des accidents et des incidents dans l’aviation civile et abrogeant la directive 94/56/CE (JO 2010, L 295, p. 35)], les informations tirées des comptes rendus d’événements ne sont utilisées qu’aux fins pour lesquelles elles ont été collectées.

Les États membres, l’Agence et les organisations ne mettent pas à disposition ou n’utilisent pas les informations sur les événements :

a) en vue de l’imputation de fautes ou de responsabilités ; ou

b) pour toute autre fin que le maintien ou l’amélioration de la sécurité aérienne.

3. La Commission, l’Agence et les autorités compétentes des États membres, lorsqu’elles s’acquittent de leurs obligations au titre de l’article 14 en rapport avec les informations contenues dans le répertoire central européen :

a) veillent à la confidentialité des informations ; et

b) limitent l’utilisation des informations à ce qui est strictement nécessaire pour s’acquitter de leurs obligations en matière de sécurité, sans imputation de fautes ou de responsabilités ; à cet égard, les informations servent en particulier à la gestion des risques et à l’analyse des tendances en matière de sécurité qui peuvent conduire à des recommandations ou à des mesures de sécurité, destinées à remédier à des défaillances réelles ou potentielles en matière de sécurité.

[...] »

B. Le droit néerlandais

3. L’article 2, paragraphe 1, de la Wet openbaarheid van bestuur (loi sur la publicité de l’administration, ci-après la « Wob ») dispose :

« Une autorité administrative fournit dans l’exécution de sa mission, sans préjudice de dispositions prévues par d’autres lois, des informations conformément à la présente loi, et ce en se fondant sur l’intérêt général de l’accès du public à l’information. »

4. Aux termes de l’article 3 de la Wob :

« 1. Toute personne peut adresser, à une autorité administrative ou à une institution, un service ou une entreprise travaillant sous la responsabilité d’une autorité administrative, une demande d’accès aux informations figurant dans des documents relatifs à une question administrative.

2. Dans sa demande, le demandeur mentionne la question administrative ou le document y afférant, au sujet duquel il souhaite recevoir des informations.

3. Dans sa demande, le demandeur n’est pas tenu de faire valoir un intérêt.

4. Lorsqu’une demande est formulée de manière trop générale, l’autorité administrative invite le demandeur à préciser le plus rapidement possible sa demande et l’assiste à cet égard.

5. Une demande d’information est accordée dans le respect des dispositions des articles 10 et 11. »

5. L’article 1.1 de la Wet luchtvaart (loi sur la navigation aérienne) dispose :

« Aux fins de la présente loi et des dispositions adoptées sur son fondement, on entend par :

[...]

“événement” : tout type d’interruption, d’anomalie ou de défaillance opérationnelles, ou autre circonstance inhabituelle, ayant eu, ou susceptible d’avoir eu une incidence sur la sécurité aérienne, sans qu’il soit question d’un accident ou d’un incident grave tels que visés à l’article 3, sous a) et k), de la directive 94/56/CE du Conseil, du 21 novembre 1994, établissant les principes fondamentaux régissant les enquêtes sur les accidents et les incidents dans l’aviation civile (JO 1994, L 319) ;

[...]. »

6. L’article 7.1, paragraphe 1, de la loi sur la navigation aérienne impose l’obligation de notifier les événements au ministre de l’Infrastructure et de l’Environnement.

7. Aux termes de l’article 7.2 de la loi sur la navigation aérienne :

« 1. Les informations reçues dans une notification visée à l’article 7.1, paragraphe 1, ou reçues d’un État membre de l’Union à la suite d’une notification similaire dans cet État membre ne sont pas publiques.

2. Toute entité chargée de réglementer la sécurité de l’aviation civile ou d’enquêter sur les accidents et les incidents de l’aviation civile au sein de la Communauté européenne a accès aux informations visées au paragraphe 1.

3. Lors de l’enregistrement de la notification, les noms et adresses des différentes personnes ne sont pas indiqués. »

III. Les faits à l’origine du litige, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour

8. Le 10 janvier 2018, RTL a demandé au gouvernement néerlandais, en vertu de la Wob, à se voir communiquer des documents relatifs à la catastrophe survenue à l’avion assurant le vol MH17. Les documents demandés incluaient « tous les comptes rendus enregistrés dans l’ECCAIRS de l’année 2014 concernant l’Ukraine » (4).

9. Le Ministre a identifié deux comptes rendus pertinents mais a décidé qu’il ne pouvait pas les divulguer, dès lors que : i) RTL n’était pas l’une des parties intéressées auxquelles l’article 10, paragraphe 2, du règlement n° 376/2014 fait référence, à savoir les personnes et organisations actives dans le secteur de l’aviation énumérées dans l’annexe II de ce règlement, et ii) l’article 7.2 de la loi sur la navigation aérienne en interdit la divulgation (5).

10. RTL a formé un recours contre la décision du Ministre. Par lettre du 31 décembre 2018, elle a informé le rechtbank Midden-Nederland (tribunal des Pays-Bas du Centre, Pays‑Bas, ci‑après le « rechtbank ») que, dans un souci d’économie de la procédure, elle avait limité son recours à tous les documents se rapportant aux comptes rendus relatifs à la situation sécuritaire dans l’espace aérien au-dessus de l’Ukraine qui ont été établis avant le 17 juillet 2014, y compris les comptes rendus stockés dans l’ECCAIRS (6).

11. Le rechtbank a rejeté le recours de RTL (7). L’article 7.2 de la loi sur la navigation aérienne, qui vise à exprimer l’obligation de confidentialité contenue à l’article 15, paragraphe 1, du règlement n° 376/2014, s’oppose à la divulgation des « comptes rendus ECCAIRS ». RTL ne peut pas se fonder sur l’article 10 du règlement n° 376/2014, étant donné que cet article détermine de manière exhaustive comment et à qui les informations peuvent être fournies. Elle a admis qu’elle ne constituait pas une partie intéressée aux fins de cette disposition. Elle ne peut pas davantage invoquer l’article 13, paragraphe 12, de ce règlement, dans la mesure où cette disposition ne comporte pas de procédure pour la divulgation, sur demande, d’informations anonymisées. Par ailleurs, RTL ne peut pas se fonder sur la liberté de recevoir des informations consacrée à l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »), puisque les restrictions concernées sont prévues par la loi et qu’il n’existe pas de circonstances exceptionnelles au sens de la jurisprudence pertinente indiquant que ces restrictions seraient illégales. Dans la mesure où la demande de RTL pourrait être interprétée comme englobant tous documents se rapportant aux comptes rendus « ECCAIRS », les mêmes considérations font obstacle à leur divulgation.

12. Bien que le Ministre ait communiqué au rechtbank les deux comptes rendus qu’il avait identifiés comme étant pertinents, cette juridiction a décidé qu’il n’y avait pas lieu qu’elle en prenne connaissance. Elle a également...