Il nuovo istituto di democrazia partecipativa e le sue prime applicazioni

• Author: Fabio Ferraro
• Pages: 523-540

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Studi sull’integrazione europea, VII (2012), pp. 523-540

Fabio Ferraro*

Il nuovo istituto di democrazia

partecipativa e le sue prime

applicazioni**

S: 1. Introduzione. – 2. Le basi giuridiche del diritto d’iniziativa dei cittadini dell’Unio-

ne. – 3. Condizioni e limiti del regolamento 211/2011. – 4. L’avvio dell’iniziativa e la sua

registrazione. – 5. Brevi cenni sulle prime iniziative registrate. – 6. Raccolta delle dichiara-

zioni di sostegno, certificazioni e presentazione dell’iniziativa. – 7. Il discutibile potere

discrezionale della Commissione di presentare la proposta. – 8. Riflessioni conclusive.

1. Tra gli obiettivi qualificanti del Trattato di Lisbona vi è certamente quello

di favorire una maggiore partecipazione dei cittadini europei alla vita e alle atti-

vità dell’Unione, allo scopo di contrastare un certo distacco, che sfiora talvolta

la sfiducia, rispetto ai processi di integrazione europea1. Tale obiettivo trova

realizzazione attraverso quegli istituti che valorizzano e ampliano gli strumenti

di democrazia partecipativa. Ciò, nell’acquisita convinzione che il rafforza-

mento del ruolo del Parlamento europeo nel procedimento normativo ed il coin-

volgimento dei Parlamenti nazionali nel controllo, ex ante ed ex post, del prin-

cipio di sussidiarietà sono considerati necessari, ma non sufficienti per risolvere

la questione del deficit democratico.

In questo contesto si colloca il nuovo strumento dell’iniziativa popolare

introdotto dal Trattato di Lisbona, che consiste nell’attribuire per la prima volta

ai cittadini europei la facoltà di richiedere direttamente alla Commissione euro-

pea di presentare una proposta di atto giuridico dell’Unione. Esso rappresenta

una novità di assoluto rilievo per la storia dell’integrazione europea, non riscon-

trabile in altre organizzazioni internazionali ed assimilabile agli omologhi istituti

utilizzati in alcuni Stati membri2. L’iniziativa europea costituisce un’ulteriore

* Professore associato di Diritto dell’Unione europea nell’Università degli studi di Napoli Fe-

derico II.

** Il presente scritto è destinato anche agli Studi in ricordo di Francesco Caruso.

1 Cfr. C. C L, The Lisbon Treaty’s Provisions on Democratic Principles: A Legal

Framework for Partecipatory Democracy, in European Public Law, 2010, p. 123.

2 L. B, Dilemmi della democrazia partecipativa, in Democrazia e diritto, 2006, p. 11; P.

R, Principio democratico e principio parlamentare nell’Unione europea: il difcile cammi-

no della “democrazia federalistica”, in G. B, F. G, V. P (a cura di),

Fabio Ferraro

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espressione – se non la principale dal punto di vista simbolico – del principio

della democrazia partecipativa3. Se è vero che diverse forme di partecipazione

e di coinvolgimento della società civile erano già contemplate prima dell’entrata

in vigore del nuovo Trattato, la previsione espressa di un’influenza diretta del

cittadino europeo sul procedimento normativo presenta elementi assolutamente

innovativi ed apre inedite prospettive all’Unione europea.

A ben vedere, il Trattato di Lisbona prefigura in termini generali questo

nuovo strumento partecipativo, poiché rinvia all’adozione di successivi rego-

lamenti il compito di chiarire le condizioni e le procedure necessarie per la

presentazione di un’iniziativa dei cittadini europei (art. 24 TFUE). Sennonché, a

seguito di una risoluzione presentata dal Parlamento europeo alla Commissione4,

si è data concreta attuazione alle previsioni del Trattato di Lisbona con il regola-

mento (UE) n. 211/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio5.

Con l’effettiva entrata in vigore di questo regolamento e la presentazione delle

prime iniziative, il nuovo istituto di democrazia partecipativa inizia ad acquisire

una propria fisionomia6. Ciò nonostante, le critiche non sembrano arrestarsi se

solo si considera il giudizio negativo espresso dal Bundesverfassungsgerich in

merito all’effettiva capacità dell’Unione europea di garantire un livello di legit-

timazione democratica pari a quello nazionale7. Del resto, in questo particolare

Scommesse dell’Europa, Roma, 2009, p. 261. Come è stato tuttavia osservato (R. B, De-

mocrazia deliberativa e democrazia partecipativa, 2009, www.astrid.eu), le diverse manifestazio-

ni di participatory governance non si traducono nel trasferimento del potere decisionale nale in

capo ai partecipanti, bensì hanno in comune l’obiettivo di consentire ai cittadini europei di espri-

mersi e di partecipare alla vita dell’Unione europea.

3 Cfr. F. F, B. K (eds.), The European Constitution: Bringing in the People,

Bern, 2004; A. A, European Citizens’ Initiative’, in European Constitutional Law Review,

2005, p. 84; Y. P, Implementing (and Radicalizing) art. I-47.4 of the Constitution:

Is the Addition of some (Semi-)Direct Democracy to the Nascent Consociational European Fede-

ration just Swiss Folklore?, in Journal of European Public Policy, 2005, p. 448; U. V,

Principi democratici e diritti fondamentali nella Costituzione europea, in La Comunità Interna-

zionale, 2005, p. 643; A. S, European Union Citizenship in the Treaty of Lisbon: Any

Change at All?, in Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2008, p. 55; M. D-

, What Are We to Make of the Citizens’ Iniziative?, in Common Market Law Review, 2010, p.

1807; F. R, La democrazia partecipativa ed il diritto di iniziativa dei cittadini europei,

in Studi sull’integrazione europea, 2010, p. 675; P. Z, Il diritto di iniziativa dei cittadi-

ni: un nuovo strumento di partecipazione all’interno dell’Unione europea, in Quaderni costitu-

zionali, 2010, p. 621; e G. M, Principio e strumenti della democrazia partecipativa

nell’Unione europea, in E. T (a cura di), Le nuove frontiere della cittadinanza europea,

Bari, 2011, p. 37.

4 Risoluzione del Parlamento europeo del 7 maggio 2009, recante richiesta alla Commissione

di presentare una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio per l’attuazione

dell’iniziativa dei cittadini, www.europarl.europa.eu.

5 GUUE L 65, 11 marzo 2011, p. 1.

6 Tale regolamento è diventato operativo soltanto a decorrere dal 1° aprile 2012, in quanto è

stato concesso agli Stati membri un anno di tempo per adottare le disposizioni speciche necessa-

rie ai ni dell’applicazione di questo atto dell’Unione.

7 Cfr. L. M. P M, G. G, Quale Europa dopo la sentenza della Corte Costi-

tuzionale tedesca sul Trattato di Lisbona?, in Il Diritto dell’Unione Europea, 2009, p. 503.