México y Europa: globalización y cambios en el tipo y la naturaleza de los actores involucrados
| Author | Lorena Ruano |
| Pages | 47-76 |
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Capítulo 2.
MÉXICO Y EUROPA:
GLOBALIZACIÓN Y CAMBIOS EN EL TIPO
Y LA NATURALEZA DE LOS ACTORES
IN VOLUCR ADOS
Lorena Ruano*
Una de las características fundamentales del proceso de
globalización ha sido la transformación del papel del Estado
en las relaciones internacionales. De ser el único interlocutor con
el exterior, el Estado ha pasado a ser un actor más que, aunque
central y muy importante, ya no detenta el monopolio del contacto
de un país con el mundo. De allí que, más que una descripción de
las relaciones diplomáticas entre México y Europa desde 19451,
este capítulo tenga por objeto destacar cómo se han multiplicado
la cantidad y la naturaleza de los actores que participan en dicha
relación. Estos cambios se vinculan con la creciente erosión de
la línea que separa las dimensiones interna y externa, lo cual
ha vuelto las relaciones internacionales mucho más complejas.
Incluso la labor diplomática de los Estados se ha transformado en
las últimas décadas con la implicación de entidades e instituciones
gubernamentales tradicionalmente avocadas a la política interna,
desde secretarías hasta diputados.
* Profesora e investigadora en la División de Estudios Internacionales
del Centro de Investigaciones y Docencia Económicas.
ruano@cide.edu>
1 El presente escrito se deriva de una investigación más amplia de la
historia de las relaciones de México con Europa que puede c onsultarse
en Pi-Suñer, Riguzzi y Ruano (2011).
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LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
Para ilustrar estos cambios, las reexiones que siguen abordan de
manera cronológica las relaciones México-Europa2 desde 1945 en cuatro
grandes etapas. Primero se estudian la segunda posguerra y el período del
enfrentamiento Este-Oeste, cuando las relaciones eran mínimas y se limi-
taban al ámbito diplomático y a las comunidades de europeos que emigra-
ron a México. En el segundo periodo analizado, de 1960 a 1982, los actores
involucrados en la relación continuaron siendo los mismos, pero apareció
un nuevo ente, la Comunidad Económica Europea (CEE). Además, en el
ámbito de la migración, se iniciaron algunas tendencias propias de la glo-
balización. Es decir, se trató de europeos que venían a México empleados
por compañías multinacionales y que se quedaron por tiempo limitado.
El tercer periodo estudiado, 1982-2000, concierne la transformación po-
lítica y económica de México en medio de un contexto internacional di-
námico y cambiante y la inclusión de un número importante de actores
nuevos, sobre todo no-gubernamentales. La cuarta etapa cubre las últimas
décadas, cuando la relación México-Europa se estructura por medio de un
Tratado de Asociación entre México y la UE que provee espacios institu-
cionalizados para la interacción en múltiples niveles, temas y actores.
La precariedad de las relaciones: 1945-60
Durante los primeros años de posguerra y de la confrontación bipolar,
los actores involucrados fueron los Estados, particularmente, a través
de sus respectivos ministerios de asuntos exteriores. A nivel social, los
intercambios eran mínimos por la destrucción de las comunicaciones, pero
también porque cada parte se cerró sobre sí misma y su respectiva región.
Existió, sin embargo, un vínculo no-gubernamental en este periodo,
compuesto básicamente por los migrantes europeos que llegaron a México.
Fue un movimiento migratorio cuantitativamente modesto, salvo por el
caso excepcional de España.
2 Cabe aclarar que en este texto, se utiliza una acepción amplia del término
“Europa” para abarcar de una manera general tanto a la UE como a sus países
miembros, sus autoridades y/o sus sociedades, o incluso países que van más allá
de la UE como Rusia. Los casos en que sea nec esario se mencionará si se trata de
la UE o de sus estados miembros.
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México y Euro pa: globalización y cambios en el t ipo
y la naturaleza de lo s actores involucrados
Relaciones gubernamentales mínimas
Durante los primeros años de la segunda posguerra, México concen-
tró su política exterior en el manejo de su relación con Estados Unidos y
en la construcción de los organismos multilaterales que se convirtieron en
el andamiaje del nuevo orden internacional que se conguraba. El resta-
blecimiento de los contactos ociales bilaterales con los países europeos
fue la primera labor emprendida por el gobierno mexicano al concluir las
hostilidades puesto que, con excepción de la legación en Londres, duran-
te la Segunda Guerra Mundial, las demás representaciones mexicanas en
Europa habían ido desapareciendo o siendo desplazadas. El proceso se dio
de manera escalonada por razones geopolíticas, por la extrema destrucción
de la economía y de las infraestructuras en Europa, así como por los pro-
blemas de presupuesto de la cancillería mexicana3.
Conforme se instaló la estructuración del mundo según el enfren-
tamiento entre la Unión Soviética y Estados Unidos, y a medida que se
iba paralizando la Organización de las Naciones Unidas (ONU), México
perdió interés en los organismos mundiales, con algunas honrosas excep-
ciones en el tema del desarme o la codicación del derecho internacional
(Torres, 1990, p. 72). La política exterior mexicana quedó enfocada casi por
completo en el sistema interamericano, donde el país tenía y ejercía mayor
inuencia. En este contexto, uno de los vínculos principales entre México
y Europa, la interacción diplomática en organismos multilaterales, quedó
reducida a su mínima expresión y no fue del todo cooperativa.
Como resultado de los cambios en el contexto europeo y de una política
exterior mexicana de tintes aislacionistas, durante la segunda posguerra las
relaciones ociales fueron además de mínimas, un tanto bizarras.
Los vínculos con las potencias con las que México había tenido
tradicionalmente un contacto más cercano —Gran Bretaña, Francia y
Alemania— se debilitaron enormemente. Con España, país de Europa
3 En la correspondencia de la embajada británica en México con el Foreign Oce
en 1947, se hace notar la falta de fondos de la Cancillería mexicana (Fo reign
Oce, 371 97539, r. 130, p. 2). Numerosas cartas y memorandos de la propia
Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) corroboran esta falta de recursos.
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con el que tenía los vínculos más viejos y arraigados socialmente, México
no tuvo relaciones diplomáticas, aunque los contactos económicos fueron
reviviendo a partir de 1959 y las relaciones fueron “ociosas”, no “ociales”
(Lida, 1994). En contraste, tomaron un lugar prominente las relaciones
diplomáticas con la nueva superpotencia europea, la Unión Soviética,
que no guardaban proporción con el bajo nivel de intercambios reales,
económicos o sociales.
Relaciones no-gubernamentales: poco intercambio económico
y migraciones
Durante la guerra, los vínculos económicos prácticamente desaparecie-
ron para renacer al nal del periodo. Una vez terminada su reconstrucción,
Europa Occidental ncó su crecimiento en el intercambio intra-europeo,
tras la creación de la CEE en 1958. México, por su parte, tenía un comer-
cio exterior sumamente reducido —debido a su política de desarrollo, basa-
da en la sustitución de importaciones— y concentrado, más que nunca, en
Estados Unidos. Los esfuerzos de diversicación de los presidentes Miguel
Alemán (1946-1952) y Adolfo López Mateos (1958-1964) trajeron frutos,
pues se recuperaron algunos mercados e inversiones europeas, pero fueron
episodios aislados de internacionalismo en un periodo que para México se
caracterizó, en general, por una tendencia a la autarquía.
En este sentido, la conexión más fuerte en el plano no-gubernamental
entre Europa y México, fueron los tímidos ujos migratorios, congruen-
tes con la precariedad de los intercambios económicos. Los europeos que
llegaron a México en el periodo inmediatamente posterior a la guerra,
expulsados por la penuria económica y política en sus países, no fueron
numerosos. A partir de los años cincuenta las cifras bajaron aún más, de-
bido a la recuperación económica en Europa y a que la política mexicana
de inmigración era sumamente restrictiva, pues empujaba a los extranje-
ros a naturalizarse, y prohibía la doble nacionalidad (Palma, 2006, p. 77).
El derecho de asilo tampoco se usó de manera muy extensa, ni colectiva, e in-
cluso la mayoría de los refugiados españoles que llegaron después de la guerra
civil (1936-39), y que constituyeron la gran excepción en este patrón gene-
ral de obstáculos a la inmigración, lo hicieron como inmigrantes comunes
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y la naturaleza de lo s actores involucrados
(Lida, 1994). Lo que sí se les facilitó fue el proceso de naturalización, y
hubo un pico en los años 1950-51.
Los europeos, encabezados por los españoles, habían constituido, des-
pués de los estadounidenses, el segundo grupo de inmigrantes más nume-
roso desde el siglo XIX, y continuarían siéndolo en los años 1945-1960,
aunque su proporción disminuyó de 2/3 en 1950, a 1/3 en 1960 (Pla, 1992).
En una primera etapa, que corresponde a la Segunda Guerra Mundial y
sus años inmediatos, los europeos que huían de la guerra y de la posguerra
siguieron llegando, a pesar de las trabas que México planteaba para su in-
greso. Pero para los años sesenta, los inmigrantes europeos ya presentaban
otro perl: venían como inversionistas, empleados de multinacionales, téc-
nicos o profesores. Además su número declinó para estabilizarse en unos
cuantos miles. En cualquier caso, nunca representaron más del 0.5 % de la
población total. En cuanto a los judíos, no se hizo una excepción, pues se
recibieron relativamente pocos, no en calidad de refugiados, y siempre que
tuvieran una situación económica holgada (Palma, 2006, p. 74). El caso
polaco ilustra también la actitud restrictiva de las autoridades en cuanto a la
inmigración. En 1946, se formularon dos solicitudes colectivas de inmigra-
ción, debido al cambio de régimen en Polonia. El gobierno mexicano no les
dio curso como tales, argumentando que no se atendían solicitudes colec-
tivas, y que cada caso debía tratarse de forma individual4. Se desconoce el
número exacto de solicitudes tramitadas por la Secretaría de Gobernación
en esta modalidad. Así, los europeos que llegaron a México tuvieron que
cumplir con requisitos estrictos de nivel de ingreso y/o calicación técnica,
por lo que llegaron pocos, en comparación con otros países de América
Latina, como Argentina y Brasil.
Sin embargo, se hizo una excepción con el caso de los españoles
republicanos, a quienes el Presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940) había
4 En una carta al secretario de Gobernación, del 13 de mayo de 1947, el entonces
Subsecretario de Relaciones Exteriores, indicaba que ya se había “recomendado
a nuestra embajada en Londres no recibir solicitudes colectivas de personas
interesadas en radicarse en México, sino tratar cada caso detalladamente y de
acuerdo con sus respectivos méritos” (Archivo Histórico Genaro Estrada de la
Secretaría de Relaciones Exteriores, III-2413-15).
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Lógicas y polít icas de un actor global
abierto las puertas de México desde 1937. Esto vino a redoblar la importancia
que ya tenía desde antes la colonia española en México, que era la conexión
social más importante entre Europa y México en este periodo. Esta nueva
ola de inmigrantes resultó particularmente inuyente, pues provenía de
la crema y nata de la vida intelectual española. De hecho los refugiados
españoles se convirtieron en un factor de la historia de México y estuvieron
detrás del cerco diplomático mexicano contra el régimen de Franco (Fagen,
1973; Sánchez & Figueroa, 2002).
Pero el ujo de emigrados españoles no se detuvo en 1939, pues muchos
de los que se habían refugiado en otros países europeos, como Francia o la
Unión Soviética, luego llegaron a México durante y después de la Segunda
Guerra Mundial. Además, España, con su régimen político represivo y
el desastroso estado de su economía, siguió “exportando” gente hasta los
años sesenta. Una parte de ellos terminó en México, donde el tamaño de
la comunidad republicana representaba un factor de atracción, ya que había
mecanismos de apoyo, lazos amistosos o familiares y un número de asocia-
ciones en las cuales participar (González, 1993, p. 163; Fagen, 1973).
Aunque estudios recientes han hecho énfasis en la contribución día a
día de los trabajadores españoles inmigrados, la mayor parte de la amplí-
sima literatura sobre el tema destaca, en primer término, la contribución
académica y cultural de élite.5 La contribución de los profesionistas espa-
ñoles también fue notable, sobre todo en una economía mexicana en plena
expansión. Un caso destacado fue el de la medicina, pues los refugiados
españoles duplicaron el número de médicos en el país, para los años cua-
renta y cincuenta. Otro caso se dio en el ámbito editorial, donde se ex-
pandieron las actividades y la productividad, convirtiendo a la industria
editorial mexicana, muy limitada en los años treinta, en una de las más
importantes de América Latina para los años cincuenta. Sin embargo, con-
forme pasaban los años, las esperanzas de regreso desaparecían y, con ellas,
5 Dolores Pla (2009, p. 19) explica que los inmigrados republicanos constituían
una España “selecta” porque un porcentaje alto del exilio (28 %) estaba
formado por intelectuales, artistas y profesionistas. Además tenían una tasa de
analfabetismo que apenas alcanzaba el 1 % , cuando este índice era de entre 30 y
40 % en España. Para un rec uento cualitativo de algunos de estos aspectos, v éase
Sánchez y Figueroa (20 02).
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y la naturaleza de lo s actores involucrados
la comunidad republicana como tal. Así, la cuestión de su integración con
la sociedad mexicana en general empezó a ser más relevante, la comunidad
se fue diluyendo en su denición política y organizándose más alrededor
de centros regionales, sociales y deportivos o, ya naturalizados, involucrán-
dose en la política nacional (González, 1993, p. 177).
Este reducido pero inuyente grupo de inmigrantes españoles cons-
tituyó el vínculo más importante que México tuvo con Europa durante
el periodo inmediato a la segunda posguerra. Su inuencia resaltó tanto
más por la precariedad de los intercambios económicos y de las relaciones
diplomáticas con Francia, Gran Bretaña y Alemania que, hasta la Segun-
da Guerra Mundial, habían desempeñado un papel destacado. La pecu-
liaridad de relaciones México-España en este periodo puso de relieve la
profundidad de los vínculos entre estas dos sociedades, que fueron mucho
más allá (incluso a contracorriente) del quehacer de sus gobiernos. Se trató
de lazos sustanciales y perdurables que, años más tarde, una vez desapare-
cido el régimen de Franco y restablecidas las relaciones ociales, le dieron
a la relación con España un peso y un contenido concreto que no tuvo la
relación con ningún otro país europeo. Esto convertiría a España en un
articulador privilegiado de las relaciones México-Europa.
Surgimiento de nuevos y diversos actores: 1960-1982
Entre 1960 y 1982, dos hechos sobresalen: las relaciones de México con
Europa continuaron dominadas por actores estatales y las relaciones diplo-
máticas con España fueron restablecidas. Se aceleró también la tendencia
a la multilateralización de las relaciones, debida a la aparición en la escena
internacional de la CEE. Los intercambios económicos crecieron, favore-
ciendo los contactos económicos, aunque siguieron siendo modestos hasta
1978, cuando se inició el boom petrolero. Fue en el plano social donde más
se produjo un cambio en la naturaleza de los actores, particularmente, en
los vínculos migratorios.
Relaciones gubernamentales: la centralidad de las cancillerías
En las décadas de 1960 y 1970 fueron restituidos los vínculos con la
mayoría de los países europeos. Recobraron vida los intercambios políticos
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Lógicas y polít icas de un actor global
y diplomáticos con Gran Bretaña, Francia, Alemania Federal e Italia, así
como con algunos países de Europa del Este, como Polonia y Yugosla-
via. Pero el hecho diplomático más relevante y de mayores consecuencias
a largo plazo en este periodo fue el restablecimiento de relaciones diplo-
máticas ociales con España en 1977. Tras el n del franquismo, la trans-
formación hacia la democracia permitió a España romper el cerco político
diplomático tanto de México como de sus vecinos europeos. Aunque no
fue fácil ni automático, hacia nales de los setenta, se restableció el papel
central que el país ibérico había tenido tradicionalmente en las relaciones
de México con Europa, y se terminó así con una situación “anómala” que
había caracterizado la segunda posguerra.
Durante los años 1960-1982, el fenómeno de la descolonización prove-
yó a la política exterior de México el escenario para un activismo multila-
teral más allá del hemisferio americano, con el consiguiente abandono del
aislacionismo relativo del periodo anterior. El creciente número de nuevos
estados se convirtió en mayoría en la Asamblea General de la ONU, y
con ellos llegó una agenda a favor de los temas de desarrollo que México
decidió promover. Sin embargo, esta nueva “política exterior activa” no se
reejó en una intensicación de la relación con Europa porque, en general,
México apoyaba en los foros multilaterales causas opuestas a los intereses
europeos, como la descolonización o la adopción de una Carta de los deberes
y los derechos económicos de los estados.
Donde sí hubo coincidencia fue en las soluciones, iniciadas a nales de
los años 1970, para los conictos en Centroamérica. En un principio, las
coincidencias fueron bilaterales, como quedó de maniesto en el famo-
so “Comunicado Franco-Mexicano” de 1981 que reconocía a la guerrilla
salvadoreña como una fuerza legítima que debía incluirse en los diálogos
de paz. México, junto con Panamá, Venezuela y Colombia, creó en 1983
el Grupo de Contadora, con el n de promover la resolución pacíca de
los conictos centroamericanos. Sin embargo, frente a las reacciones de
Estados Unidos ante este tipo de iniciativas, tanto europeos (CEE) como
latinoamericanos (Grupo de Contadora) encontraron fuerza en la unión
con otros países. Esto generó un nuevo foro, el diálogo de San José, que
permitió multilateralizar las posturas europeas y del Grupo Contadora en
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y la naturaleza de lo s actores involucrados
contra de un recrudecimiento del enfrentamiento bipolar en la zona. Fue la
primera ocasión en que los miembros de la CEE se comportaron como un
grupo unido en política exterior (Smith, 1995). Además, así entró un actor
novedoso en la relación, la CEE, y se conguró una nueva gama de mul-
tilateralismo que, en América Latina, llevó al establecimiento del Grupo
de los Ocho y del posterior Grupo de Río, con la nalidad de coordinar
posturas hacia el exterior de la región en temas económicos y políticos.
En efecto, un segundo cambio signicativo del periodo, fue la apari-
ción de la CEE como un actor con el que México debía relacionarse, por
lo menos en ciertos temas, como el comercio. Desde 1961, la embajada
mexicana en Bruselas pasó a incluir las relaciones con la CEE. En 1975,
se rmó el primer acuerdo México-CEE tras la visita del presidente Luís
Echeverría (1970-1976). Fue un acuerdo que se “compensó” con otro si-
milar rmado con el Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME), la
organización de cooperación económica de los estados europeos que habían
quedado tras la denominada “cortina de hierro”. Ahora bien, no hay que
dejar de señalar que éste fue un periodo en el que también aumentaron los
intercambios culturales, los acuerdos de cooperación técnica, el número de
mexicanos que fueron a estudiar a Europa, todo ello como resultado de una
mayor actividad diplomática manejada desde la cancillería y reejada por
la rma de un gran número de convenios en ese sentido. Por ejemplo, una
parte de la “actividad” que caracterizó a la diplomacia de Echeverría fue
promover un “programa especial de intercambio masivo de jóvenes técnicos”
con Italia, Gran Bretaña, Francia, Suecia, países Bajos y Alemania (Secre-
taría de Relaciones Exteriores, 1971, p. 121).
A pesar de esta diversicación de foros y temas de la tarea diplomática
entre México y Europa, en el ámbito económico fue difícil fortalecer los
tenues lazos existentes. Una situación comprensible, en parte, por el mo-
delo de desarrollo mexicano basado en la sustitución de importaciones y
por las economías europeas que fundamentaban su crecimiento en la cons-
trucción de la CEE, la cual por principio buscaba fortalecer el mercado
interno regional. Sin embargo, hubo un cambio hacia nales de los se-
tenta, originado en el papel preponderante que adquirió el petróleo en la
economía mexicana y que transformó la composición y el volumen de los
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intercambios económicos con Europa. Este breve periodo de diversica-
ción terminó con la debacle económica que arrasó América Latina: la “cri-
sis de la deuda” de 1982.
Así pues, para comienzos de la década de 1980, los temas y los foros en
los que se desenvolvió la relación con Europa aumentaron en número, pero
la naturaleza de los actores en sí no había cambiado mucho. Excepto por la
aparición de la CEE, las cancillerías siguieron siendo los actores predomi-
nantes de dichas relaciones. En suma, los actores gubernamentales conti-
nuaron dominando el panorama debido a la debilidad, aún signicativa, de
los otros actores de la relación.
El desarrollo de las relaciones sociales
En el ámbito social, durante este periodo se establecieron una serie de
tendencias relacionadas con lo que hoy llamamos globalización, que mar-
caron el tono de los años siguientes. En primer término, se advierte el
aumento del turismo y de los transportes aéreos6. Por ejemplo, en tan solo
una década, entre 1970 y 1981, el número total de turistas en México se
multiplicó casi por cuatro (Pi-Suñer, Riguzzi, & Ruano, 2011, p. 403). En
segundo lugar, las migraciones europeas hacia México se transformaron en
carácter y número. Las cifras totales disminuyeron como consecuencia del
desarrollo económico en Europa, que había dejado de expulsar población
desde los años sesenta, y de una Ley General de Población mexicana que,
aunque reformada en 1974, conservaba su carácter restrictivo frente a los
inmigrantes. Así, las migraciones europeas pasaron a un tercer lugar en
cuanto a números, desplazadas por los refugiados centro y sudamericanos.
También cambió el tipo de inmigrante europeo: se trató ahora de cuadros
técnicos o empresariales, con menor tendencia a echar raíces en el país,
pues venían por tiempo limitado. Este grupo de inmigrantes, cuya natura-
leza es la movilidad, ciertamente estaba relacionado con el proceso de inte-
gración económica global de nales del siglo XX, pero era también mucho
menos nutrido que el grupo de refugiados o trabajadores.
6 Un buen número de acuerdos bilaterales con países eu ropeos en esos años fueron
de intercambio cultural, cooperación técnica y aviación civil (SRE, SEGOB,
Senado de la República, 2008).
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México y Euro pa: globalización y cambios en el t ipo
y la naturaleza de lo s actores involucrados
Los españoles siguieron conformando el contingente más numeroso,
posicionándose como más de la mitad entre los europeos quienes pasaron
de conformar el 22 % de los extranjeros en 1960 al 12 % veinte años después
(Pla, 1992, p. 111). A los españoles les seguían, de lejos, alemanes, france-
ses, italianos y británicos, en ese orden (Palma, 2006, p. 382). La dismi-
nución del número absoluto de europeos residentes en México, así como
de su proporción en relación con el total de extranjeros en el país, también
se reejó en una pérdida de inuencia europea económica e intelectual
entre las élites mexicanas que, desde la posguerra, se habían orientado más
hacia Estados Unidos. En estos años comprendidos entre 1960 y 1982, ya
era patente la preferencia de las élites mexicanas por educarse en Estados
Unidos, y en inglés (Hermet, 1986, p. 390). Este proceso, sin embargo, fue
gradual y debe considerarse con cautela pues también se ha mencionado la
dicultad de medir con precisión la inuencia de la “irradiación cultural
francesa” (p. 390), la de los herederos de los intelectuales refugiados espa-
ñoles, o la de destacados cientícos alemanes que desarrollaron sus campos
de conocimiento en el México de los años setenta7.
En suma, entre 1960 y 1982 las relaciones gubernamentales entre
México y Europa se profundizaron gracias a la reanudación de los vínculos
diplomáticos con España y en torno al conicto centroamericano. Éste las
multilateralizó por medio del diálogo de San José, el cual marcó la apari-
ción de la CEE como un actor político novedoso en la escena internacional
con el que México empezó a relacionarse. Aunque aumentaron los temas
y los foros de diálogo y contacto, los actores centrales siguieron siendo
esencialmente los gobiernos, particularmente las cancillerías. En el ámbito
económico, los intercambios continuaron siendo modestos, pero hubo un
repunte con las exportaciones petroleras al nal del periodo. En lo social
se presentaron algunos fenómenos característicos de la globalización, como
el despegue del turismo, los intercambios académicos, y una migración no
permanente, dominada por empresarios y profesionistas. Estas tendencias
anunciaban el tono de los años por venir.
7 Ver por ejemplo, los estudios cualitativos de Jaime Litvak King (2001) y UIrich
Köhler (2 001).
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LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
La proliferación de actores y vínculos: 1982-2000
1982-2000 fue un periodo que trajo cambios substanciales a la natu-
raleza y número de actores involucrados en las relaciones México-Europa.
En el plano gubernamental, se multiplicaron los actores participantes, sobre
todo de ministerios relacionados con asuntos económicos que, de paso, mi-
naron el relativo monopolio de las cancillerías. También se acentuó la mul-
tilateralización de los foros donde se desarrollaron relaciones cada vez más
especializadas funcionalmente. En el ámbito no gubernamental, los inter-
cambios económicos se multiplicaron de manera acelerada con la apertura
de México y, con ella, la participación de empresas y capitales privados.
El cambio cualitativo más notable en la relación, sin embargo, ocurrió con
la aparición de las organizaciones civiles.
Fragmentación de las relaciones gubernamentales
En 1982, la caída en los precios internacionales del petróleo, principal
producto de exportación de México, junto con la repentina subida en las
tasas de interés, multiplicaron rápidamente la deuda exterior que el país
había contraído en la década anterior al tiempo que redujeron su capacidad
de pago. En este contexto de crisis, la economía se volvió la prioridad en
política exterior: primero su estabilización y, luego, su inserción en los mer-
cados internacionales. Con ello, las Secretarías de Comercio y Fomento
Industrial (SECOFI) y de Hacienda adquirieron un protagonismo nunca
antes visto en la conducción de las relaciones exteriores del país. Personal
de estas dos entidades llevó a cabo las negociaciones internacionales más
importantes para México: la reestructuración de la deuda externa durante
los ochenta y la rma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN), en 1994. La relación con Europa no fue una excepción a esta
tendencia hacia la descentralización de la actividad gubernamental externa.
La entrada de México a la Organización para la Cooperación y el De-
sarrollo Económico (OCDE) en 1995 y la negociación del Acuerdo de
Asociación México-Unión Europea, dominado por un acuerdo de libre co-
mercio, también fueron procesos liderados primordialmente por SECOFI
y Hacienda. Así, con vistas a la rma del Tratado de Libre Comercio con
la Unión Europea (TLCUEM), a partir de 1998, se nombró embajador
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México y Euro pa: globalización y cambios en el t ipo
y la naturaleza de lo s actores involucrados
ante la UE y jefe del equipo negociador a Jaime Zabludovsky, hasta en-
tonces subsecretario de Negociaciones Internacionales para la SECOFI y
quien había sido coordinador de las negociaciones del TLCAN (“Nombran
nuevo embajador”, 1998; “Jaime Zabludovsky”, 1998). Asimismo, en este pe-
riodo aumentó la “diplomacia presidencial”, con hasta dos giras anuales de
los mandatarios mexicanos a la zona europea, cuando en el pasado habían
hecho una o dos a lo mucho durante todo un sexenio.
Por el lado europeo, el Tratado de Maastricht (1992) y la implosión
del bloque soviético abrieron una ventana de oportunidad para el posicio-
namiento de la UE como actor ineludible en la región que ahora contaba
con una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). La negocia-
ción del Acuerdo de Asociación México-UE dejó claro que era necesario
interactuar con una multiplicidad de actores más allá de las cancillerías,
o incluso los distintos ministerios europeos: ingresaron, del lado europeo,
actores de naturaleza supranacional. Las cuestiones comerciales y de coo-
peración se negociaban directamente con la Comisión Europea. Incluso
también resultó necesario cabildear con el Parlamento Europeo para la ra-
ticación del acuerdo. A su vez, era ineludible mantener el vínculo con los
ejecutivos nacionales, representados en el Consejo de la UE, así como los
parlamentos nacionales europeos, responsables de la raticación. En otras
palabras, después del Tratado de Maastricht, la UE se convirtió en un
sistema de gobernanza de varios niveles que multiplicó el número y natu-
raleza de los actores involucrados en la relación con México8.
Además, en las relaciones ociales irrumpieron temas que tradicional-
mente México había considerado de su fuero interno, como los Derechos
Humanos, mientras que la Unión Europea insistía en incluir una “cláusula
democrática” como primer artículo del Tratado de Asociación. El gobierno
mexicano, que había abrazado con entusiasmo la apertura económica, se
resistía todavía a una liberalización política que incluyera cualquier escru-
tinio internacional, con una postura defensiva que colocaba estos temas en
el ámbito exclusivo de la política interna. No fue sino hasta 1997, cuando
el Partido Revolucionario Institucional (PRI) perdió por primera vez la
8 Sobre la caracterización de la UE como un sistema de “gobernanza multinivel”,
véase Hooghe y Marks (2001).
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LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
mayoría en el Congreso, que la aceptación de dicha cláusula (aceptable
para los partidos de oposición) dejó de ser una “línea roja” infranqueable.
Por su parte, la UE había dejado claro en las negociaciones que, sin esa
cláusula, no habría tratado, pues éste era un tema que generaba un amplísi-
mo consenso entre los estados miembros y era una de las piedras angulares
de la PESC. De su parte, el gobierno mexicano logró incluir en el tratado
una cláusula de “seguridad nacional” que permitía a los gobiernos dejar a
un lado cualquier otra disposición del tratado en caso de “graves conictos
internos”9. Igualmente la cooperación contra el narcotráco y el lavado de
dinero fueron agregados a la agenda bilateral entre México y países miem-
bros de la UE, además de la negociación de acuerdos de protección de
inversiones.
La irrupción de actores no-estatales
En este periodo (1982-2000) México se transformó radicalmente, ya
que, con su apertura también se multiplicaron los puntos de contacto con
el exterior fuera del control gubernamental. Si bien el proceso de globali-
zación no hizo desaparecer al estado, una pluralidad de entes con vínculos
externos sí comenzó a desplazarlo como actor único, con el monopolio de
la interacción con el exterior.
En 1982, México seguía siendo un estado que conservaba la mayoría de
sus rasgos autoritarios, en donde la sociedad civil estaba poco organizada
y sus vínculos con el exterior permanecían fuertemente controlados, por
medio de un sistema político que otorgaba a la Secretaría de Gobernación
y a la Presidencia amplia discrecionalidad en su actuación, así como una
legislación restrictiva de las actividades políticas de los extranjeros en
México10 . Sin embargo, la sociedad civil había comenzado a organizarse
desde los sismos de 1985, a raíz del colapso temporal de la capacidad del
estado para enfrentar la contingencia. La polémica en torno al proceso
9 Para los pormenores de la negociación del Tratado de Asociación MéxicoUE,
véase Sanahúja (200 0)
10 Por ejemplo, el artículo 33 constitucional da la facultad al poder ejecutivo de
expulsar de ter ritorio nacional a cualquier extranjero que se involucre en polít ica
interna mexicana sin juicio prev io ni mayor explicación.
61
México y Euro pa: globalización y cambios en el t ipo
y la naturaleza de lo s actores involucrados
electoral de 1988, que enfrentó a Carlos Salinas de Gortari y Cuauhtémoc
Cárdenas, y cuyos resultados fueron muy cuestionados, sumada a las
movilizaciones subsecuentes, acentuaron esa tendencia a la organización
autónoma de la sociedad civil y al orecimiento de una prensa crítica.
Luego, la liberalización económica emprendida por la administración
del Presidente Carlos Salinas (1988-1994) tuvo el efecto de fomentar la
pluralización de las relaciones internacionales del país, con la aparición de
nuevos actores en escena. De hecho, el sexenio terminó en medio de la
revuelta zapatista, con fuertes repercusiones en la organización de la vida
transnacional mexicana y, sobre todo, con un eco notorio entre algunos
sectores de la izquierda europea que se habían quedado huérfanos de causa
tras la caída de la Unión Soviética (Brand & Hirsh, 2004). Esta nueva
guerrilla posmoderna enarbolaba la bandera de la identidad indígena en lugar
del comunismo, y luchaba a base de comunicados lanzados al ciberespacio,
en lugar de usar armas de alto calibre. Contó, desde un principio, con el
apoyo de numerosas Organizaciones No Gubernamentales (ONG), varias
de ellas basadas en Europa, que acudieron a aportar ayuda humanitaria,
a denunciar las violaciones a los Derechos Humanos y a reportar desde
la escena de los hechos. Esto, a su vez, multiplicó los incidentes entre
autoridades mexicanas y ciudadanos europeos que venían a trabajar con
estas organizaciones.
Por ejemplo, en mayo de 1998, el gobierno expulsó del país a 135
italianos, que se encontraban en Chiapas como observadores de Derechos
Humanos11. Los expulsados hicieron un reporte ante el Parlamento Europeo
que, junto a ONG mexicanas y europeas, puso en aprietos a la Cancillería
justo cuando promovía la raticación del Acuerdo de Asociación con la UE.
Fue necesario que la Secretaria de Relaciones Exteriores, Rosario Green,
compareciera ante dicho órgano europeo para disipar las crecientes dudas
entre los eurodiputados acerca de la conveniencia de raticar el acuerdo
(“Los italianos expulsados”, 1998; “Cita Parlamento”, 1998). En suma, la
imagen del país se deterioraba por las denuncias de las ONG cuando el
Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales estaban en el proceso de
11 Esta expulsión se dio just amente usando el artículo 33 constituc ional mencionado
en la nota 21 (“Amparo a 21 observadores”, 1998).
62
LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
raticar el Acuerdo de Asociación. Entretanto las ONG se movilizaban en
París y Berlín. Varias ONG hicieron saber al presidente Ernesto Zedillo
durante su visita a Francia que impedirían la rma del tratado si México
no se comprometía con la protección de los Derechos Humanos (Alizal,
2002). Así, se pusieron de relieve las dicultades de hacer valer el principio
de no-intervención en los asuntos internos de México, en la era de la
globalización, en el sentido de que el estado había perdido el monopolio de
la representación exterior del país y otros actores autónomos, en este caso
ONG de Derechos Humanos tenían acceso a las contrapartes europeas y
argumentaban en contra del estado mexicano. El caso de Chiapas, aunque
vistoso y atractivo para el “turismo revolucionario”, no fue el único en el
que las prácticas autoritarias del gobierno mexicano quedaron expuestas
ante sus contrapartes europeas. Por ejemplo, en 1997, el gobierno de
México trató, en vano, de bloquear la aprobación de nanciamiento de la
UE para observadores electorales de la Academia Mexicana de Derechos
Humanos, una ONG mexicana que ya había recibido fondos comunitarios
(Sanahuja, 2000, p. 49). Así las presiones europeas sobre México acerca
de la situación de la democracia y los Derechos Humanos no dejaron
de crecer en el periodo, debido en gran parte a la acción de estos actores
transnacionales y no gubernamentales. Para la elección de 2000, por
primera vez y después de una intensa polémica, se aceptaron observadores
internacionales, incluyendo europeos, los cuales tenían un interés especial
en participar, debido a la entrada en vigor del Acuerdo de Asociación
México-UE (“Enviará el Consejo Europeo”, 2000).
Una relación cada vez más institucionalizada y compleja:
2000-2012
En octubre de 2000 entró en vigor el Acuerdo de Asociación, y desde
entonces las relaciones entre México y Europa se han desarrollado pri-
mordialmente en el contexto de ese acuerdo. Esto ha acentuado la frag-
mentación de las relaciones, al multiplicar el número de actores estatales
involucrados de manera rutinaria. Se intensicaron del mismo modo la
tendencia a la multilateralización y la relevancia en la agenda de “nuevos
temas”, como seguridad, crimen organizado y derechos humanos, así como
asuntos globales, como cambio climático. En el ámbito no-gubernamental,
63
México y Euro pa: globalización y cambios en el t ipo
y la naturaleza de lo s actores involucrados
se advirtió un esfuerzo por encauzar a las organizaciones civiles, pero nu-
merosos incidentes de ciudadanos europeos en relación con los problemas
de seguridad del país generaron fricciones con algunos gobiernos europeos.
Debido a la propia estructura de la UE, el Acuerdo de Asociación plan-
teó una organización de enorme complejidad y numerosos vínculos, en una
multiplicidad de niveles y sectores, que generó mucha actividad diplomáti-
ca y paradiplomática (ver cuadro 1). Llama la atención la inclusión de de-
pendencias gubernamentales tan especializadas como el Conacyt (Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnología) en la negociación y puesta en marcha del
acuerdo de cooperación en ese rubro, como un ejemplo de la tendencia a la
especialización y fragmentación de las relaciones exteriores del país. Otro
hecho destacable fue que el gobierno de Vicente Fox (2000-2006) modicó
las prioridades que tradicionalmente habían marcado el comportamiento
internacional de México, al buscar un papel más activo en la escena global
y darle prioridad al tema de los derechos humanos, lo cual fue bienvenido
en la UE. Bajo la presidencia de Felipe Calderón (20062012), el tema de
la seguridad cobró prioridad en la agenda por encima de la liberalización
económica y política.
64
LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
Cuadro 1
Estr uctura del diá logo político México-U E
Diálogo pol ítico
México- UE
Instituc ión europea
equivalente Pa rticipante s
Cumbre México -UE Consejo Europeo
Jefes de Estado y de
Gobierno. Presidente del
Consejo Europeo (desde
2009) y de la Comis ión
Europea.
Consejo Conjunto
México-U E
Consejo de Minist ros
de la UE
Ministros y presidente de la
Comisión Europea.
Han participado p or
México: Secretar ios de
Relaciones Exteriores,
Economía, Hacienda,
Medio Ambiente, Desa rrollo
Social y Educac ión.
Comité Conjunto
México-U E
Comité de
Representantes
Permanentes
Embajadores y funcionarios
Han participado p or
México: Funcionarios de
alto nivel las Secr etarías
de Relaciones Exteriores ,
Economía, Hacienda,
Medio Ambiente, Desa rrollo
Social y Educac ión.
Comités sectoriales Comités sectoriales
Funcionario s medios y
expertos.
Han participado p or
México funcionar ios de
Conacyt , Cofepris, etcétera.
Reuniones anua les
interparlamentarias Parlamento Europeo Eurodiputados y miembros
del Congreso mexica no.
Foros de diálogo con
la Sociedad Civ il
México-U E
Mecanismos de
consulta con ONG
ONG y otras organi zaciones
civiles de México y Eu ropa
Fuente: Autor
65
México y Euro pa: globalización y cambios en el t ipo
y la naturaleza de lo s actores involucrados
Cabe destacar también el ascenso de temas sobre medio ambiente y
lucha contra el crimen organizado, y el regreso de los temas económicos
que cobraron particular importancia en las reuniones del G20 (economías
más importantes) tras la crisis nanciera internacional iniciada en 200812.
De esta forma, los contenidos que tradicionalmente habían sido celosamen-
te custodiados por el gobierno mexicano como parte de la agenda interna,
fueron puestos sobre la mesa por el propio gobierno, lo cual difuminó aún
más la tenue línea de separación entre lo interno y lo externo.
Otro elemento signicativo en este periodo fue que la interacción en el
ámbito multilateral cobró particular relevancia, entre otras razones, por la
participación de México en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas
(2002-2003 y 2009-2010) y, después, por la incorporación de las potencias
emergentes, como México, en las discusiones sobre la reforma del orden
económico mundial, en el seno del G20. De hecho, se estableció un nuevo
mecanismo de coordinación México-UE de cara a estas reuniones multi-
laterales en 2008, conocida como “Asociación Estratégica”, similar a la que
la UE ha ido estableciendo con otras potencias regionales, como Brasil,
India, China, Japón, Sudáfrica. En el seno de este nuevo mecanismo, en
2011 se acercaron posturas referentes a la cumbre de las Naciones Unidas
sobre cambio climático en Cancún. Por lo demás, desde 2000 también se
ha desarrollado la interacción en el ámbito “birregional” Europa-América
Latina, tras el lanzamiento del “Proceso de Río” en 1999, consistente en
cumbres bi-anuales de jefes de Estado y gobierno de ambas regiones, que
en Santiago de Chile adoptó la forma de cumbres Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños (Celac)- UE.
12 Desde 1973 se reúnen periódicamente los líderes de las siete economías más
industrializadas —Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón,
Reino Unido—, para discutir los temas centrales de la economía mundial. Este
mecanismo de consulta se conoce como G7. Desde 1998, se incluyó a Rusia
y se convirtió en el G8. Se conoce como G5 a las cinco principales potencias
económicas emergentes de cada subcontinente: Brasil, China, India, México y
Sudáfrica. Desde 2005, el G5 ha sido invitado a las reuniones del G8. El G20
incluye al G8, a las once economías emergentes más i mportantes y a la Comisión
Europea y se dedica a la disc usión de cuestiones económicas globales desde 1999.
66
LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
El aumento de los intercambios no-gubernam entales y de su complejidad
Se ha argumentado que el TLCUEM no rindió los frutos esperados
pues en términos relativos no aumentó la presencia europea en el mercado
exterior mexicano13. Sin embargo, lo cierto es que los intercambios comer-
ciales se multiplicaron por tres en una década, y las inversiones crecieron
como nunca. Esto se dio a pesar de que una recesión en 2001 frenó la de-
manda y, por tanto, el comercio y la inversión, hasta prácticamente 2004.
Después, aunque los intercambios repuntaron a partir de ese año, se volvie-
ron a ver afectados tras la crisis de 200914.
Al igual que en otros países latinoamericanos, las empresas multina-
cionales españolas se convirtieron en actores muy relevantes en la relación
México-Europa cuando la inversión española se convirtió en la segunda
fuente más importante de inversión extranjera directa, después de la es-
tadounidense, especialmente en sectores claves de la economía mexicana,
como telecomunicaciones, banca y turismo. Otro desarrollo muy novedoso
en este rubro fue la compra por parte de la empresa mexicana Cemex de
la británica RMC (“Mexican wave”, 2004, p. 23). Esto mostró cómo, en
la era de la integración económica global, las inversiones ya no van en un
solo sentido puesto que las empresas transnacionales de mercados emer-
gentes como México están adquiriendo un papel cada vez más importante
(“Special report”, 2008). Además se continuó con la diversicación y mul-
tiplicación de actores sociales participantes en la relación. Incluso, desde
la UE se insistió en organizar foros de diálogo con representantes de la
sociedad civil mexicana y europea para complementar las actividades gu-
bernamentales promovidas por el Acuerdo de Asociación.
Frente a las críticas por el “décit democrático” en la UE15, así como
ante distintas manifestaciones “globalifóbicas” que se tornaron violentas
13 Véase, por ejemplo, “Ven incumplidas metas” (2007) y “Desaprovechan a
Francia” (2008).
14 De acuerdo con cálculos propios a partir de datos de la Secretaría de Economía
de México, http://www.se.gob.mx.
15 Se ha escrito mucho acerca del décit democrático en la UE. Una de las causas
más importantes tenía que ver con las competencias tan limitadas que tenía
67
México y Euro pa: globalización y cambios en el t ipo
y la naturaleza de lo s actores involucrados
durante reuniones de la OMC en Seattle en 1999 y del G8 en Génova en
2001, la Comisión Europea recomendó ampliar los procesos de consulta
para involucrar a las sociedades civiles en todas las áreas de acción co-
munitaria (European Comission, 2010). En consecuencia, la UE insistió
en crear foros para que los actores de la sociedad civil se convirtieran en
participantes activos tanto en la relación México-UE como en la relación
con América Latina y el Caribe. Así, pues, desde 2002 se han organizado
periódicamente “foros de diálogo” con la sociedad civil”16. Aunque la idea
era interesante, muchas cuestiones quedaron sin resolver antes de la orga-
nización de dichos foros: la mecánica del evento, la participación de las
asociaciones civiles, el papel de las autoridades, los temas a tratar y, sobre
todo, qué hacer con las conclusiones de reuniones en las que participaron
actores tan dispares.
Otro asunto que indicaba la creciente y novedosa complejidad de la
relación fue el “involucramiento” europeo en las controvertidas elecciones
mexicanas de 2006. Primero, en febrero de ese año, unas declaraciones del
expresidente del gobierno español, José María Aznar, a favor del candidato
del Partido Acción Nacional, Felipe Calderón, desataron numerosas críti-
cas por la intromisión extranjera en política interna (“La oposición”, 2006;
“El apoyo de Aznar”, 2006). Después, el 7 de julio, la apresurada felici-
tación por parte de la vicepresidenta del gobierno español, María Teresa
Fernández de la Vega, en medio de las impugnaciones que siguieron a la
elección, desató la ira del Partido de la Revolución Democrática (PRD) y
de su candidato, Andrés Manuel López Obrador. El gobierno español tuvo
que retractarse y esperar el fallo del Tribunal Federal Electoral en septiem-
bre, para volver a felicitar al presidente Felipe Calderón, esta vez, con todos
el Parlamento Europeo en el proceso de toma de decisiones comunitario. Se
trató de resolver en el Tratado de Ámsterdam que aumentó sus competencias
con el procedimiento de codecisión. Otra de las críticas se refería a la intensa
relación de la Comisión con grupos de interés, especialmente de productores
(agricultores, grandes empresas), mientras que las consultas con grupos de otra
índole (consumidores, ambientalistas, etcétera) eran mucho más limitadas.
16 Para algunas reexiones sobre el tema ver Sbérro y Soriano (2005, p. 73) y
Pacheco (2006).
68
LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
los demás gobiernos europeos. Cabe señalar que este tipo de incidentes no
se habían dado anteriormente en la vida política mexicana.
Por otra parte, con el beneplácito del gobierno mexicano, la UE había
enviado una Misión de Observación Electoral (MOE), compuesta por
cerca de 80 observadores desplegados en todos los estados de la República
para presenciar las campañas, los comicios y los cómputos distritales. La
declaración inicial de la MOE el 3 de julio indicaba que el proceso había
sido “competitivo, transparente y en general bien administrado, aunque
algunos aspectos del sistema deberían ser mejorados de cara al futuro”
(Unión Europea y Misión de Observación Electoral, 2006). Esta decla-
ración le valió una descalicación tajante por parte del PRD, partido que
atacó particularmente al jefe de la misión, el eurodiputado José Ignacio
Salafranca, sobre la base de que pertenecía al Partido Popular español.
Durante el sexenio de Felipe Calderón (2006-2012), el ambiente
de inseguridad e impunidad que se acentuó en México también generó
fricciones con distintos gobiernos europeos, especialmente cuando se
trató de incidentes en los que sus ciudadanos estuvieron involucrados
(“La policía mexicana”, 2004; “México expulsa”, 2006; “Exteriores
cree”, 2006; “Cuatro españoles”, 2007; “ETA usaba”, 2008). El caso más
sonado fue el de Florence Cassez, una ciudadana francesa condenada por
secuestro, cuya extradición exigió el presidente francés, Nicolás Sarkozy en
su visita ocial a México en 2008, y a lo cual el gobierno mexicano se negó
rotundamente. El incidente escaló a tal grado que llevó a la cancelación
del año de México en Francia, programado para 2011, y al enfriamiento
de las relaciones diplomáticas. Sin embargo, en enero de 2013, Cassez fue
declarada inocente tras un fallo de la Suprema Corte de Justicia mexicana
por violaciones al debido proceso en su detención y juicio.
Paralelamente, el escalamiento de la violencia en México comenzó a
alarmar al público y a la prensa europeos, hasta el punto de que el Parla-
mento Europeo adoptó una resolución en octubre de 2007 con respecto a
los feminicidios en Ciudad Juárez y otra en marzo de 2010 con respecto a
la progresión de la violencia en el país (Parlamento Europeo, 2007, 2010).
En esta última, solicitaba a la Comisión Europea que en su revisión del
69
México y Euro pa: globalización y cambios en el t ipo
y la naturaleza de lo s actores involucrados
Instrumento de Cooperación para el Desarrollo con México prevista para
2010, se incluyera el tema de la seguridad, del fortalecimiento a la gober-
nabilidad y las instituciones. El organismo europeo también insistió en
reforzar los mecanismos de apoyo para fortalecer la defensa de los derechos
humanos en México17.
Las disputas y malentendidos electorales, así como las constantes
llamadas de atención sobre derechos humanos y la escalada de violencia,
manifestaron una relación más intensa y, sobre todo, descentralizada, en la
que ya participaba activamente un gran número de actores, más allá de los
servicios diplomáticos y otras dependencias del poder ejecutivo de los Estados
que, hasta hace relativamente poco, habían dominado casi exclusivamente
las relaciones entre las partes. Partidos políticos, el Parlamento Europeo,
personalidades individuales, empresas transnacionales, ONG o, incluso,
organizaciones criminales mexicanas, han crecido en importancia en
los últimos años, lo cual ha generado vínculos más diversos y ha obligado
a los gobiernos de México y los países europeos a crear más puntos de
contacto: desde la cooperación antiterrorista México-España hasta la
comisión conjunta México-Francia para el caso Cassez.
Conclusión
Este capítulo ha ilustrado cómo, desde 1945, las relaciones entre
Europa y México se han hecho cada vez más complejas y profundas, de-
bido al crecimiento del número de los actores involucrados y a los cambios
sustanciales en su naturaleza. Durante el primer periodo, de confrontación
bipolar, los actores de la relación fueron esencialmente las cancillerías de los
Estados que articulaban relaciones bilaterales básicas, mientras que los in-
tercambios económicos y sociales fueron mínimos. La excepción a esta ten-
dencia general fue la llegada de refugiados republicanos españoles; mientras
que con el gobierno franquista México no reanudó relaciones hasta 1978.
El hecho de que esta relación sui generis con España constituyera el vín-
culo más trascendente de México con Europa denota la baja intensidad y
17 La Comisión incorporó las nuevas prioridades en su documento de 2010 dentro
de los temas focales ya existentes: cohesión social, economía y competitividad,
educación y cultura (European Comission, 2010, p. 1)
70
LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
precariedad de las demás conexiones en esa época. El caso también puso de
relieve la importancia de las conexiones a nivel de las sociedades, más allá
de sus gobiernos, al dotar de sentido y peso real a las relaciones entre países.
Esto se vería con mucha mayor claridad en años subsiguientes.
En los años 1960-1982, aumentaron los puntos de contacto, los temas
y los foros, pero la naturaleza de los actores principales de la relación no
cambió: siguieron siendo actores gubernamentales, particularmente las
cancillerías. De hecho, uno de los puntos más notables del periodo fue la
reanudación de relaciones ociales entre México y España, que daría pos-
teriormente un empuje particular a la relación México-UE. En cuanto a la
naturaleza de los actores, apareció en la escena de la CEE, un actor ocial
pero con características muy particulares debido a su supranacionalidad en
temas económicos, por lo que México estableció un acuerdo desde 1975
con esta entidad. El conicto en Centroamérica reveló a la CEE como un
foro de cooperación política relevante entre sus Estados miembros, generó
la participación activa de México en la creación del Grupo de Contadora y
llevó a buscar soluciones por medio de un nuevo multilateralismo cristali-
zado en los diálogos de San José. En América Latina, este multilateralis-
mo continuó su desarrollo con el Grupo de los Ocho y el Grupo de Río.
Sin embargo, a nivel de las sociedades, los intercambios fueron más bien
escuetos, debido a un bajo nivel de comercio en un contexto de políticas de
desarrollo que, en México y Europa, privilegiaban los mercados internos.
Los movimientos migratorios entre México y Europa disminuyeron, pero
su naturaleza adquirió las características de alta movilidad que domina-
rían en periodos posteriores: profesionistas y empresarios que migraban por
periodos limitados de tiempo. El turismo y los intercambios académicos
fueron también aspectos que iniciaron en este periodo, pero que tomarían
un papel mucho más sustancial en décadas posteriores.
El periodo 1982-2000 marcó el cambio cualitativo y cuantitativo más
importante en la naturaleza y número de actores involucrados en las re-
laciones con Europa, por la apertura de México y su dinámica actividad
internacional tras la crisis de la deuda de 1982. La primacía de los asuntos
económicos dio lugar a la participación de otros entes gubernamentales en
política exterior, notablemente SECOFI y la Secretaría de Hacienda, lo
71
México y Euro pa: globalización y cambios en el t ipo
y la naturaleza de lo s actores involucrados
cual rompió el monopolio de la representación exterior que, hasta entonces,
había tenido la cancillería. A partir de entonces, se constató una creciente
fragmentación de la diplomacia mexicana, con la inclusión de actores es-
tatales que antes no tenían contactos externos, mientras que la cancillería
fue perdiendo su papel de gate-keeper para convertirse en un actor más que,
aunque sigue siendo importante, ya no es el único ni el central.
Pero el cambio más signicativo tuvo lugar en la acelerada importancia
que fueron cobrando los actores no-estatales. Primero, la apertura econó-
mica dio entrada a un sinnúmero de actores económicos privados, como
empresas e inversionistas, cuya presencia pesa cada día más en las relacio-
nes. Después, a partir de 1994, la revuelta zapatista y la negociación de
un Acuerdo de Asociación México-UE crearon un ambiente en donde la
acción de las ONG de derechos humanos (mexicanas, europeas y transna-
cionales) oreció. Con acceso al Parlamento Europeo y otros parlamentos
nacionales, las ONG amenazaron la raticación del Acuerdo de Asocia-
ción, cuya cláusula democrática justicaba sus críticas. Así, en Europa el
Estado mexicano perdía el monopolio de la representación exterior y se
enfrentaba en Bruselas, Berlín o París a actores sub y transnacionales que
polemizaban con sus posiciones ociales.
El periodo más reciente, 2000-2012, ha acentuado la descentralización
de las interacciones gubernamentales y el aumento de actores no-estata-
les. La entrada en vigor del Acuerdo de Asociación México-UE, involucró
en el diálogo institucionalizado a nuevas secretarías y entidades guberna-
mentales (Medio Ambiente, Gobernación, Desarrollo Social, Ciencia y
Tecnología, y un largo, etcétera). Cada ministerio tiene ya su propia políti-
ca exterior y se involucra directamente en la relación con la UE. Del lado
europeo, la diversicación ha sido aún más radical, puesto que la estructura
de la propia UE (sobre todo del Consejo) refuerza la segmentación entre
ministerios y agrega una nueva capa de gobierno con sus propias institu-
ciones (Comisión, Parlamento). Propio de estos dos últimos periodos ha
sido también el fenómeno de multilateralización de las relaciones, pues
Europa y México interactúan en un número creciente de foros, más allá de
sus relaciones estrictamente bilaterales, como son las Cumbres Celac-UE,
el G-20, la Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, la
OCDE, etcétera.
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LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
La inclusión en la agenda de temas que antes se veían como exclusivos
de la política interna han favorecido también la tendencia a que las rela-
ciones vayan ahora más allá del poder ejecutivo, con reuniones interparla-
mentarias regulares, intervenciones de personalidades, partidos políticos y
foros de la sociedad civil que aglutinan diversas ONG de México y Europa.
La idea europea de promover la participación de las sociedades civiles de
ambas partes es un intento por ordenar y contener un fenómeno que rebasa
a las autoridades de los Estados. Con la globalización, las relaciones no o-
ciales se han multiplicado, así como los intercambios y la información que
acompañan esos movimientos de gente, en todos los sentidos.
Para nalizar, es fundamental resa ltar que las tendencias aquí señaladas
no son, en modo alguno, exclusivas de las relaciones México-Europa, sino
que forman parte de fenómenos mucho más amplios que, a falta de un mejor
término, se aglutinan bajo el concepto de “globalización”. La fragmentación
de la política exterior gubernamental es un desarrollo que afecta a todas las
cancillerías del mundo, así como la creciente multilateralización es también
producto de la mayor especialización técnica y funcional de los organismos
internacionales que acompañan a la modernidad. La apertura económica
de los años 1982-2000, cuando se advierten las transformaciones más ra-
dicales en el número y naturaleza de los actores involucrados, tampoco fue
exclusiva de México, sino que formó parte de un movimiento generalizado
de liberalización política y comercial que siguió al colapso del mundo bipolar,
con el establecimiento del llamado “consenso de Washington”. Por otra
parte, los progresos técnicos en comunicaciones y t ransportes también están en la
base de un mayor movimiento transnacional de mercancías, capitales, per-
sonas e información, así como de una mayor facilidad para que las ONG
se expandan de forma transnacional y puedan hacer llegar sus demandas
a autoridades remotas. Por su enfoque histórico, centrado en la política
exterior de México y sus relaciones con Europa, este capítulo podría hacer
al lector olvidarse del contexto más amplio en el que se han insertado todas
estas mutaciones. Esta interpretación sería inexacta. Se trata más bien de
identicar las peculiaridades con que un fenómeno global y generalizado
se ha presentado en países y relaciones especícas, con variaciones que no
son triviales, pues dependen en gran medida de la historia y la trayectoria
de los involucrados, en este caso, México y Europa.
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México y Euro pa: globalización y cambios en el t ipo
y la naturaleza de lo s actores involucrados
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