European Commission v Patrick Breyer.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2016:994
• Court: Court of Justice (European Union)
• Docket Number: C-213/15
• Date: 21 December 2016
• Celex Number: 62015CC0213
• Procedure Type: Recurso de anulación

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MICHAL BOBEK

présentées le 21 décembre 2016 ( 1 )

Affaire C‑213/15 P

Commission

contre

Patrick Breyer

«Pourvoi — Accès aux documents des institutions de l’Union — Article 15, paragraphe 3, TFUE — Règlement (CE) no 1049/2001 — champ d’application — Documents en possession de la Commission — Mémoires déposés par un État membre dans le cadre d’une procédure juridictionnelle devant la Cour — Procédure juridictionnelle close — Accès des tiers — Modalités — Ouverture de la Cour dans le cadre de ses fonctions juridictionnelles»

Table des matières

I – Introduction

II – Le cadre juridique

A – Le droit primaire

1. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

2. La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »)

B – Le droit dérivé

1. Le règlement no 1049/2001

2. La décision relative à l’accès du public aux documents détenus par la Cour de justice de l’Union européenne dans l’exercice de ses fonctions administratives

III – Faits et procédure au principal

IV – L’arrêt attaqué et la procédure devant la Cour

V – Appréciation

A – L’arrêt attaqué

1. Le champ d’application du règlement

2. L’incidence de l’article 15, paragraphe 3, TFUE sur l’interprétation du champ d’application du règlement no 1049/2001.

B – Problèmes d’ordre opérationnel et pratique posés par la solution retenue dans l’arrêt API

C – Le principe d’ouverture et les juridictions

1. L’ouverture à la Cour de justice

2. La liberté de recevoir des informations

3. Les valeurs sur lesquelles repose l’ouverture juridictionnelle

a) La justice démocratique

b) La qualité de la justice

4. Perspective comparative

D – Reconsidération du régime d’accès aux documents juridictionnels (externes) de la Cour de justice

1. L’accès physique des tiers aux différentes pièces du dossier

2. L’accès à distance des tiers aux différentes pièces du dossier

3. L’accès en ligne à certains documents juridictionnels

4. Considérations finales

E – Dépens

VI – Conclusion

I – Introduction

1. M. Patrick Breyer (ci-après le « défendeur au pourvoi ») a saisi la Commission (ci-après la « requérante au pourvoi ») d’une demande d’accès aux mémoires qu’un État membre a déposés dans le cadre d’une procédure juridictionnelle devant la Cour de justice. Après la clôture de la procédure contentieuse, le défendeur au pourvoi a demandé l’accès à ces mémoires au titre du règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission ( 2 ) (ci-après le « règlement »). La Commission a rejeté cette demande. M. Breyer a introduit un recours devant le Tribunal. Le Tribunal a annulé la décision de la Commission, en estimant que celle-ci devrait accorder l’accès aux mémoires demandés.

2. Par le présent pourvoi, la Commission conteste l’arrêt du Tribunal. L’affaire dont est saisie la Cour comporte plusieurs aspects. Le premier concerne la question spécifique soulevée par le présent pourvoi : les mémoires des États membres qui sont en possession de la Commission relèvent-ils du champ d’application du règlement ? Peuvent-ils être divulgués une fois que la procédure juridictionnelle dans le cadre de laquelle ils ont Été déposés est close ?

3. Conformément à l’approche retenue par la Cour dans l’arrêt Suède e.a./API et Commission ( 3 ) (ci-après l’arrêt ou la jurisprudence « API »), je ne peux que proposer de répondre à ces deux questions par l’affirmative. Néanmoins, les aspects plus profonds du problème sont ainsi Également mis en lumière, sur les plans aussi bien pratique que normatif. Plus concrètement, devrait-il incomber à l’un des parties ou intervenants dans une affaire de divulguer, si demande en est faite, les mémoires d’une autre partie ? Ne serait-ce pas là le rôle la Cour de justice ? Plus généralement, sur le plan normatif, quel degré d’ouverture devrait s’appliquer à la Cour de justice lorsqu’elle exerce ses fonctions juridictionnelles ?

II – Le cadre juridique

A – Le droit primaire

1. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

4. Aux termes de l’article 15, paragraphe 1, TFUE, « [a]fin de promouvoir une bonne gouvernance, et d’assurer la participation de la société civile, les institutions, organes et organismes de l’Union œuvrent dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture ».

5. L’article 15, paragraphe 3, TFUE dispose : « Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, organes et organismes de l’Union, quel que soit leur support, sous réserve des principes et des conditions qui seront fixés conformément au présent paragraphe. Les principes généraux et les limites qui, pour des raisons d’intérêt public ou privé, régissent l’exercice de ce droit d’accès aux documents sont fixés par voie de règlements par le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire. Chaque institution, organe ou organisme assure la transparence de ses travaux et Élabore dans son règlement intérieur des dispositions particulières concernant l’accès à ses documents, en conformité avec les règlements visés au deuxième alinéa. La Cour de justice de l’Union européenne, la Banque centrale européenne et la Banque européenne d’investissement ne sont soumises au présent paragraphe que lorsqu’elles exercent des fonctions administratives. […] »

2. La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »)

6. L’article 11, paragraphe 1, de la Charte dispose : « Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière ».

7. En vertu de l’article 42 de la Charte, intitulé « Droit d’accès aux documents », « [t]out citoyen de l’Union ainsi que toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, organes et organismes de l’Union, quel que soit leur support ».

B – Le droit dérivé

1. Le règlement no 1049/2001

8. Le règlement no 1049/2001 régit l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.

9. Aux termes de son considérant 2, ce règlement a pour objectif de permettre « d’assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel, ainsi que de garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique ». Son considérant 4 indique qu’il « vise à conférer le plus large effet possible au droit d’accès du public aux documents ».

10. Conformément au considérant 10, pour « améliorer la transparence des travaux des institutions, le Parlement européen, le Conseil et la Commission devraient donner accès non seulement aux documents Établis par les institutions, mais aussi aux documents reçus par celles-ci. Dans ce contexte, il convient de rappeler que la déclaration no 35 annexée à l’acte final du traité d’Amsterdam prévoit qu’un État membre peut demander à la Commission ou au Conseil de ne pas communiquer à des tiers un document Émanant de cet État sans l’accord préalable de celui-ci ».

11. En vertu du considérant 11, « [e]n principe, tous les documents des institutions devraient être accessibles au public. Toutefois, certains intérêts publics et privés devraient être garantis par le biais d’un régime d’exceptions. Il convient de permettre aux institutions de protéger leurs consultations et délibérations internes lorsque c’est nécessaire pour préserver leur capacité à remplir leurs missions. Lors de l’évaluation de la nécessité d’une exception, les institutions devraient tenir compte des principes consacrés par la législation communautaire en matière de protection des données personnelles dans tous les domaines d’activité de l’Union ».

12. L’article 2, paragraphe 3, du règlement dispose que celui-ci « s’applique à tous les documents détenus par une institution, c’est-à-dire Établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union européenne ».

13. Aux fins du règlement, l’article 3, sous a), définit la notion de « document » comme « tout contenu quel que soit son support (écrit sur support papier ou stocké sous forme Électronique, enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) concernant une matière relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l’institution ».

14. L’article 4 du règlement prévoit un certain nombre d’exceptions à l’accès aux documents et leurs modalités pratiques. En particulier, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, « [l]es institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection […] des procédures juridictionnelles et des avis juridiques […] à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé ».

15. L’article 4, paragraphe 4, dispose que « [d]ans le cas de documents de tiers, l’institution consulte le tiers afin de déterminer si une exception […] est d’application, à moins qu’il ne soit clair que...