European Commission v Hellenic Republic.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2014:2172
• Court: Court of Justice (European Union)
• Docket Number: C-378/13
• Date: 04 September 2014
• Procedure Type: Recurso por incumplimiento - fundado
• Celex Number: 62013CC0378

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 4 septembre 2014 ( 1 )

Affaires C‑196/13 et C‑378/13

Commission européenne

contre

République italienne (C‑196/13)

et

Commission européenne

contre

République hellénique (C‑378/13)

«Manquement d’État — Article 260 TFUE — Inexécution d’arrêts de la Cour — Arrêts Commission/Italie (C‑135/05, EU:C:2007:250) et Commission/Grèce (C‑502/03, EU:C:2005:592) — Législation en matière de déchets — Décharges illégales — Désaffectation — Assainissement — Nouvelle autorisation conformément à la directive 99/31/CE — Sanctions financières — Imposition d’une astreinte et d’une somme forfaitaire — Réduction de l’astreinte en cas d’exécution partielle»

Table des matières

I – Introduction

II – Cadre juridique

A – L’ancienne directive relative aux déchets

B – La directive relative aux déchets dangereux

C – La nouvelle directive relative aux déchets

D – La directive relative aux décharges

III – Antécédents des deux affaires

A – Sur l’affaire Commission/Italie (C‑196/13)

B – Sur l’affaire Commission/Grèce (C‑378/13)

IV – Conclusions des parties

V – Appréciation juridique

A – Considérations préliminaires

1. Sur la persistance de l’obligation d’exécuter l’arrêt

2. Sur la date de référence pour apprécier l’exécution

B – Sur la procédure contre la République italienne

1. Sur la recevabilité

2. Sur l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (EU:C:2007:250)

a) Sur l’utilisation de décharges illégales

i) Sur le nombre de décharges encore utilisées

ii) Sur l’introduction de dispositions et de contrôles supplémentaires

b) Sur l’assainissement des décharges illégales

i) Sur l’obligation d’assainissement en général

ii) Sur l’article 2, paragraphe 1, de la directive relative aux déchets dangereux

iii) Sur les décharges concernées

c) Sur une nouvelle autorisation des décharges encore exploitées conformément à la directive relative aux décharges

d) Conclusion intermédiaire

C – Sur la procédure contre la République hellénique

D – Sur les sanctions financières

1. Sur l’astreinte

a) Sur l’affaire C‑196/13, Commission/Italie

i) Sur la persistance des violations

– Sur les cas non contestés

– Sur les deux cas litigieux

– Conclusion intermédiaire

ii) Sur la forme de l’astreinte – fixe ou dégressive?

iii) Sur le forfait de base

b) Sur l’affaire C‑378/13, Commission/Grèce

i) Sur le forfait de base de l’astreinte

ii) Sur la reconnaissance de la désaffectation de décharges

iii) Conclusion intermédiaire

2. Sur la somme forfaitaire

a) Sur l’affaire C‑196/13, Commission/Italie

b) Sur l’affaire C‑378/13, Commission/Grèce

VI – Sur les dépens

VII – Conclusion

I – Introduction

1. L’application de la législation de l’Union en matière de déchets peut parfois poser des problèmes. De tels problèmes sont à l’origine de la présente procédure. En effet, en raison de l’existence d’un grand nombre de décharges illégales, la Commission européenne a engagé des procédures en manquement contre la République hellénique et la République italienne qui ont abouti aux arrêts Commission/Grèce (C‑502/03, EU:C:2005:592) et Commission/Italie (C‑135/05, EU:C:2007:250). Elle se tourne désormais à nouveau vers la Cour puisque, selon elle, ces deux arrêts n’ont pas été entièrement exécutés. Ces deux affaires soulevant en partie les mêmes questions, nous les traiterons ensemble dans les présentes conclusions.

2. Les affaires portent sur l’utilisation de décharges illégales ainsi que sur l’absence d’assainissement des décharges illégales désaffectées. En ce qui concerne la procédure italienne, s’ajoute à cela que certaines des décharges contenaient des déchets dangereux qui n’avaient pas été identifiés et inventoriés ainsi que l’absence de nouvelle autorisation de certaines décharges dans les conditions prévues par la directive concernant les décharges ( 2 ).

3. Le premier problème est celui du droit applicable: ces deux arrêts datant de 2005 et 2007, peuvent-ils et doivent-ils encore être exécutés alors même que la situation juridique a changé entre-temps?

4. Les manquements constatés portent en effet sur l’ancienne directive relative aux déchets ( 3 ) et, dans le cas de la République italienne, également sur la directive relative aux déchets dangereux ( 4 ) ainsi que sur la directive relative aux décharges. Or, l’ancienne directive relative aux déchets a entre-temps été abrogée et remplacée, sans modifications sur le fond, par une version consolidée ( 5 ). Ensuite, l’Union européenne a adopté la nouvelle directive relative aux déchets ( 6 ) qui a abrogé et remplacé la directive codifiée relative aux déchets et la directive relative aux déchets dangereux. C’est pourquoi il convient de se pencher sur le point de savoir dans quelle mesure les manquements initiaux exigent aujourd’hui encore des mesures.

5. La procédure italienne en particulier soulève en outre la question de l’objet du premier arrêt et, par conséquent, de la portée de l’obligation de l’exécuter. En effet, la Cour a constaté un manquement général et persistant ( 7 ) sans désigner précisément les cas particuliers faisant l’objet de la condamnation. Il y a donc lieu de clarifier si, et de quelle manière, un tel arrêt doit être exécuté en vertu de l’article 260 TFUE.

6. D’autres questions sont liées à l’éventuelle imposition d’une astreinte et/ou d’une somme forfaitaire. Les deux procédures englobant un grand nombre de cas particuliers, il y a lieu d’expliquer de quelle manière il convient de tenir compte de ces cas particuliers et quels seront les effets sur le montant de l’astreinte d’une éventuelle exécution des deux arrêts à l’égard d’une partie de ces cas. Concrètement, il s’agit de savoir s’il convient d’infliger une astreinte dégressive, dont le montant périodiquement échu sera réduit de manière appropriée, dès que des progrès auront été réalisés dans l’exécution des deux arrêts.

II – Cadre juridique

A – L’ancienne directive relative aux déchets

7. L’article 4 de l’ancienne directive relative aux déchets oblige à protéger la santé et l’environnement lors du traitement des déchets et à empêcher les dépôts illégaux de déchets: «Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement […] […] Les États membres prennent, en outre, les mesures nécessaires pour interdire l’abandon, le rejet et l’élimination incontrôlée des déchets.»

8. L’article 8 de l’ancienne directive relative aux déchets impose aux États membres de prendre les dispositions nécessaires pour que tout détenteur de déchets soit les remette à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise qui effectue les opérations visées aux annexes II A ou II B de cette directive, soit en assure lui-même la valorisation ou l’élimination en se conformant aux dispositions de ladite directive.

9. L’article 9, paragraphe 1, de l’ancienne directive relative aux déchets prévoit que, aux fins de l’application, notamment de l’article 4 de cette directive, tout établissement ou toute entreprise qui effectue des opérations d’élimination de déchets doit obtenir une autorisation de l’autorité compétente chargée de mettre en œuvre les dispositions de ladite directive.

B – La directive relative aux déchets dangereux

10. L’article 2 de la directive relative aux déchets dangereux contient des obligations de principe quant à l’élimination de ces déchets: «1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour exiger que, sur chaque site de déversement (décharge) de déchets dangereux, ces déchets soient inventoriés et identifiés. […]»

C – La nouvelle directive relative aux déchets

11. La directive relative aux déchets et la directive relative aux déchets dangereux ont été abrogées avec effet au 12 décembre 2010 par l’article 41 de la nouvelle directive relative aux déchets. Cet article dispose: «Les références faites aux directives abrogées s’entendent comme faites à la présente directive et sont à lire selon le tableau de correspondance figurant à l’annexe V.»

12. Les articles 4, 8 et 9 de l’ancienne directive relative aux déchets ont été remplacés, sans modifications substantielles, par les articles 13, 36, paragraphe 1, 15, paragraphe 1, ainsi que par l’article 23, paragraphes 1 et 2, de la nouvelle directive relative aux déchets.

13. L’équivalent fonctionnel de l’article 2, paragraphe 1, de la directive relative aux déchets dangereux est l’article 35, paragraphes 1 et 2, de la nouvelle directive relative aux déchets: «1. Les établissements ou entreprises visés à l’article 23, paragraphe 1, [tout établissement ou toute entreprise comptant procéder au traitement de déchets], les producteurs de déchets dangereux et les établissements et entreprises assurant la collecte ou le transport de déchets dangereux à titre professionnel ou agissant en tant que négociants et courtiers de déchets dangereux tiennent un registre chronologique indiquant la quantité, la nature et l’origine des déchets et, le cas échéant, la destination, la fréquence de collecte, le...