Opinion of Advocate General Kokott delivered on 28 February 2019.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2019:168
• Date: 28 February 2019
• Celex Number: 62017CC0723
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Docket Number: C-723/17

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 28 février 2019 ( 1 )

Affaire C‑723/17

Lies Craeynest,

Cristina Lopez Devaux,

Frédéric Mertens,

Stefan Vandermeulen,

Karin De Schepper,

Clientearth VZW

contre

Brussels Hoofdstedelijk Gewest,

Brussels Instituut voor Milieubeheer

[demande de décision préjudicielle formée par le Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (tribunal de première instance néerlandophone de Bruxelles, Belgique)]

« Renvoi préjudiciel – Directive 2008/50/CE – Qualité de l’air – Valeurs limites – Emplacement des points de prélèvement – Pouvoir d’appréciation – Contrôle juridictionnel – Critères de détermination d’un dépassement des valeurs limites »

I. Introduction

1. Si la ville de Bruxelles s’est récemment illustrée avec la ville de Paris pour sa défense de la qualité de l’air, en obtenant du Tribunal de l’Union européenne qu’il annule les valeurs limites d’émissions d’oxydes d’azote fixées par la Commission européenne pour les nouveaux essais en conditions de conduite réelles des véhicules particuliers et utilitaires légers ( 2 ), la Région de Bruxelles‑Capitale fait l’objet, dans la présente affaire, d’un recours introduit par plusieurs de ses habitants et par une association de défense de l’environnement au sujet de l’évaluation de la qualité de l’air.

2. Ce litige porte sur les mesures qu’il convient de prendre en compte pour vérifier si les valeurs limites ambitieuses fixées pour la qualité de l’air par la directive 2008/50/CE ( 3 ) ont été ou non respectées. Il s’agit de déterminer, d’une part, dans quelle mesure l’installation de points de prélèvement est soumise au contrôle des juridictions nationales et, d’autre part, si les résultats de différents points de prélèvement permettent d’établir une valeur moyenne pour évaluer le respect des valeurs limites. La première question préjudicielle revêt notamment à cet égard une importance essentielle sur le plan juridique, puisqu’elle implique de préciser l’intensité du contrôle juridictionnel qui doit être assuré par les juridictions nationales sur le fondement du droit de l’Union.

II. Le cadre juridique

3. L’article 1er, point 1, de la directive 2008/50 énonce la finalité essentielle de celle-ci : « La présente directive établit des mesures visant : 1) à définir et à fixer des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant, afin d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement dans son ensemble ».

4. L’article 2, points 25 et 26, de la directive 2008/50 définit certaines méthodes de mesure : « 25) “mesures fixes” : des mesures effectuées à des endroits fixes, soit en continu, soit par échantillonnage aléatoire, afin de déterminer les niveaux conformément aux objectifs de qualité des données applicables ; 26) “mesures indicatives” : des mesures qui respectent des objectifs de qualité des données moins stricts que ceux qui sont requis pour les mesures fixes ».

5. L’article 6 de la directive 2008/50 énumère les critères d’appréciation de la qualité de l’air : « 1. Les États membres évaluent la qualité de l’air ambiant portant sur les polluants visés à l’article 5 dans toutes leurs zones et agglomérations, conformément aux critères fixés aux paragraphes 2, 3 et 4 du présent article et aux critères figurant à l’annexe III. 2. Dans toutes les zones et agglomérations où le niveau de polluants visé au paragraphe 1 dépasse le seuil d’évaluation supérieur établi pour ces polluants, l’évaluation de la qualité de l’air ambiant s’effectue à l’aide de mesures fixes. Ces mesures fixes peuvent être complétées par des techniques de modélisation et/ou des mesures indicatives afin de fournir des informations adéquates sur la répartition géographique de la qualité de l’air ambiant. 3. Dans toutes les zones et agglomérations où le niveau de polluants visé au paragraphe 1 est inférieur au seuil d’évaluation supérieur établi pour ces polluants, il est permis, pour évaluer la qualité de l’air ambiant, d’utiliser une combinaison de mesures fixes et de techniques de modélisation et/ou de mesures indicatives. 4. Dans toutes les zones et agglomérations où le niveau de polluants visé au paragraphe 1 est inférieur au seuil d’évaluation inférieur établi pour ces polluants, il est suffisant, pour évaluer la qualité de l’air ambiant, d’utiliser des techniques de modélisation ou d’estimation objective, ou les deux. [...] »

6. En vertu de l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2008/50, l’emplacement des points de prélèvement pour la mesure de l’anhydride sulfureux, du dioxyde d’azote et des oxydes d’azote, des particules (PM10 et PM2,5), du plomb, du benzène et du monoxyde de carbone dans l’air ambiant est déterminé selon les critères énoncés à l’annexe III.

7. Le nombre de points de prélèvement est défini, aux termes de l’article 7, paragraphe 2, et de l’annexe V de la directive 2008/50 en fonction de la population de l’agglomération ou zone concernée.

8. L’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50 impose le respect de différentes valeurs limites : « Les États membres veillent à ce que, dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations, les niveaux d’anhydride sulfureux, de PM10, de plomb et de monoxyde de carbone dans l’air ambiant ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l’annexe XI. En ce qui concerne le dioxyde d’azote et le benzène, les valeurs limites indiquées à l’annexe XI ne peuvent pas être dépassées à partir des dates indiquées à ladite annexe. Le respect de ces exigences est évalué conformément à l’annexe III. [...] »

9. L’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 prévoit qu’en cas de dépassement des valeurs limites dans certaines zones ou agglomérations, des plans relatifs à la qualité de l’air doivent être établis afin d’atteindre la valeur limite.

10. L’annexe III, partie B, point 1 de la directive 2008/50 concerne la localisation des points où sont effectuées les mesures visant à assurer la protection de la santé humaine : « a) Les points de prélèvement visant à assurer la protection de la santé humaine sont implantés de manière à fournir des renseignements sur : – les endroits des zones et des agglomérations où s’observent les plus fortes concentrations auxquelles la population est susceptible d’être directement ou indirectement exposée pendant une période significative par rapport à la période considérée pour le calcul de la moyenne de la ou des valeurs limites, – les niveaux dans d’autres endroits à l’intérieur de zones ou d’agglomérations qui sont représentatifs de l’exposition de la population en général. b) D’une manière générale, les points de prélèvement sont implantés de façon à éviter de mesurer les concentrations dans des microenvironnements se trouvant à proximité immédiate. Autrement dit, un point de prélèvement doit être implanté de manière à ce que l’air prélevé soit représentatif de la qualité de l’air sur une portion de rue d’au moins 100 m de long pour les sites liés à la circulation et d’au moins 250 × 250 m pour les sites industriels, dans la mesure du possible. [...] f) Les points de prélèvement sont, dans la mesure du possible, également représentatifs de sites similaires ne se trouvant pas à proximité immédiate. [...] »

11. Il ressort du dossier que la Région de Bruxelles-Capitale a transposé de façon correcte les dispositions pertinentes de la directive 2008/50.

III. Les faits et la demande de décision préjudicielle

12. Mme Lies Craeynest, Mme Cristina Lopez Devaux, M. Frédéric Mertens, Mme Karen Goeyens et Mme Karin De Schepper habitent tous ou ont habité dans la Région de Bruxelles-Capitale. Mme Goeyens étant toutefois décédée entre-temps, l’instance de cette partie a été reprise par M. Stefan Vandermeulen. Clientearth VZW est une association sans but lucratif de droit anglais ayant un centre d’activités en Belgique. Son objectif est, notamment, la protection de l’environnement par des actions de sensibilisation et par des actions en justice.

13. Les parties requérantes s’opposent, devant le tribunal de première instance néerlandophone de Bruxelles, à la Région de Bruxelles‑Capitale et à l’Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement sur la question de savoir si le plan relatif à la qualité de l’air établi pour la zone de Bruxelles peut être considéré comme suffisant. Le tribunal a donc saisi la Cour, dans cette affaire, des questions suivantes : « 1) L’article 4, paragraphe 3, et l’article 19, paragraphe 1, deuxième alinéa, du traité sur l’Union européenne, lus conjointement avec l’article 288, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et les articles 6 et 7 de la [directive 2008/50] doivent-ils être interprétés en ce sens que, lorsqu’il est allégué qu’un État membre n’a pas installé les points de prélèvement dans une zone conformément aux critères prévus à l’annexe III, section B, point 1, sous a), de la directive précitée, il appartient au juge national de rechercher, à la demande de particuliers directement concernés par le dépassement des valeurs limites visées à l’article 13, paragraphe 1, de ladite directive, si les points de prélèvement ont été installés conformément à ces critères et, si tel n’est pas le cas, de prendre à l’égard de l’autorité nationale toute mesure nécessaire, telle une injonction, afin que les points de prélèvements soient placés dans le respect de ces critères ? 2) Y a-t-il dépassement d’une valeur limite au sens de...