A.S. v Republic of Slovenia.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2017:443
• Docket Number: C-490/16
• Celex Number: 62016CC0490
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Date: 08 June 2017

CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. ELEANOR SHARPSTON

presentadas el 8 de junio de 2017 ( 1 )

Asunto C‑490/16

A.S.

contra

República de Eslovenia

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Tribunal Supremo de la República de Eslovenia)]

y

Asunto C‑646/16

Jafari

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof Wien (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de Viena, Austria)]

«Espacio de libertad, seguridad y justicia — Fronteras, asilo e inmigración — Determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada por un nacional de un tercer país — Criterios para determinar el Estado miembro responsable del examen de solicitudes de protección internacional — Interpretación de los artículos 12, 13 y 14 del Reglamento (UE) n.o 604/2013 — Interpretación del artículo 5, apartado 4, letra c), del Reglamento (CE) n.o 562/2006»

Introducción

1. Si se superpone a un mapa de Europa otro de la Unión Europea y se marcan cuidadosamente las fronteras exteriores de la Unión, pueden constatarse ciertas obviedades. Existe una amplia frontera terrestre al este a lo largo de nueve Estados miembros de la Unión. ( 2 ) Si nos adentramos en los Balcanes, la geografía —al igual que la historia— se complica. ( 3 ) Lo más destacable es que existe un «puente de tierra» que une directamente Turquía con la Unión Europea. Al sur del territorio de la Unión Europea se halla el Mediterráneo, que puede cruzarse en un bote improvisado si las condiciones del país de origen son tan deplorables como para inducir a alguien a intentar esa desesperada empresa. Los puntos de cruce más cercanos llevan a Grecia, Malta o Italia, o, en el extremo oeste, a España. Por consiguiente, las fronteras oriental y suroriental de la Unión Europea están potencialmente abiertas a la migración por tierra, ( 4 ) mientras que la frontera meridional está abierta a migraciones cruzando el Mediterráneo.

2. La frontera occidental de la Unión Europea está significativamente menos abierta a la migración. En primer lugar, a lo largo de todo el extremo occidental del territorio de la Unión Europea se encuentra el Océano Atlántico. Luego, al norte, también hay mar, el mar de Irlanda, el canal de La Mancha y el mar del Norte; ( 5 ) el Skagerrak, ( 6 ) el Kattegat y el mar Báltico. ( 7 ) Además de lindar al sur con el mar Báltico, Suecia tiene frontera terrestre al norte con su vecino del EEE, Noruega. Finlandia tiene fronteras tanto marítimas ( 8 ) como terrestres. ( 9 ) Por consiguiente, al oeste y al norte, tanto la geografía como el clima dificultan significativamente la inmigración.

3. El «sistema de Dublín» ( 10 ) no toma como punto de partida el mapa de Europa antes descrito. Más bien parte tácitamente del postulado de que todos los solicitantes de protección internacional llegarán por aire. Si fuera así, en teoría habría prácticamente la misma probabilidad de que (a grosso modo) llegara el mismo número de solicitantes a cada uno de los 28 Estados miembros. ( 11 ) En ese contexto, el sistema establecido tiene sentido.

4. Otro rasgo esencial del sistema de Dublín es que se centra en el solicitante de protección internacional individual. Este solicitante individual [según se define en el artículo 2, letra c), del Reglamento Dublín III] es a quien se evalúa con arreglo a los criterios establecidos en el capítulo III para determinar qué Estado miembro es responsable del examen de su solicitud de protección internacional. Todo el Reglamento está concebido en torno a la persona. Evidentemente es lo adecuado y correcto. Cada ser humano que solicita protección no es un mero dato estadístico. Debe ser tratado con humanidad, y deben respetarse sus derechos fundamentales. En condiciones normales, dotar de eficacia al planteamiento consagrado en el Reglamento Dublín III puede requerir cierta coordinación y cooperación administrativa entre las autoridades competentes de distintos Estados miembros pero no plantea dificultades intrínsecas o insalvables.

5. Sin embargo, entre septiembre de 2015 y marzo de 2016, las condiciones distaron de ser «normales».

6. El Vicepresidente de la Comisión Europea describió, en los siguientes términos, la causa última de la repentina y abrumadora migración hacia la Unión Europea: «Existe un infierno en la tierra. Es Siria. Es comprensible que millones de personas intenten escapar de él. También es comprensible que intenten permanecer lo más cerca posible de su hogar. Y es evidente que intentarán encontrar un cobijo seguro en otro lugar si eso no funciona. [...] Cada vez hay más personas que huyen. La situación de los países vecinos no permite albergar muchas esperanzas y, en ocasiones, ninguna. De modo que la gente busca un puerto seguro [a través de Turquía que ya acoge a más de dos millones de refugiados] en Europa. El problema no va a solucionarse solo. La afluencia de refugiados no cesará mientras siga habiendo guerra. Hay mucho que hacer para poner fin a ese conflicto y todo el planeta debe involucrarse. Entretanto, debemos hacer todo cuanto esté en nuestra mano para gestionar el flujo de refugiados, para ofrecer a las personas un lugar seguro en la región, en la Unión Europea y en el resto del mundo». ( 12 )

7. Por lo tanto, un gran número de desplazados sirios se sumaron a los flujos ya existentes de personas que se abrían camino hacia la Unión Europea desde otros rincones del planeta azotados por la guerra o las hambrunas, ( 13 ) como Afganistán e Irak. Las espantosas tragedias marítimas sufridas por sobrecargadas embarcaciones hinchables con fugas que se hundieron cruzando el Mediterráneo durante los meses del verano de 2015 capturaron la mayor parte de la atención de los medios de comunicación. Sin embargo, existía una segunda ruta principal, terrestre ésta, de migración hacia la Unión Europea: la «ruta de los Balcanes Occidentales».

8. Esa ruta transcurría por mar o por tierra desde Turquía hacia el oeste hasta Grecia y a continuación a través de los Balcanes Occidentales. Las personas viajaban fundamentalmente a través de la ARY de Macedonia, Serbia, Croacia, Hungría y Eslovenia. ( 14 ) Esa ruta se convirtió en un paso popular hacia la Unión Europea en 2012 cuando se relajaron las restricciones de visado de Schengen para cinco países balcánicos —Albania, Bosnia y Herzegovina, Montenegro, Serbia y la ARY de Macedonia—. Hasta marzo de 2016 muchas personas pudieron pues viajar a través de una única ruta principal que conducía de Turquía a Grecia y luego hacia el norte a través de los Balcanes Occidentales. ( 15 )

9. Quienes emprendían la ruta de los Balcanes Occidentales no querían permanecer en los países que tenían que atravesar para llegar a su lugar de destino elegido. Esos países tampoco querían que se quedaran. Las autoridades de la ARY de Macedonia y de Serbia facilitaron medios de transporte (sufragado por las personas que los utilizaban) ( 16 ) y permitieron a las personas que utilizaban esa ruta cruzar la frontera con Croacia, en particular una vez que se cerró la frontera con Hungría. Las autoridades croatas y eslovenas también proporcionaron transporte (en este caso, de forma gratuita) y permitieron a esas personas cruzar sus respectivas fronteras hacia Austria y Alemania. La política de los Estados de los Balcanes Occidentales consistente en permitir a esos nacionales de terceros países entrar en sus territorios y ofrecerles facilidades, como transporte, para llevarles hasta la frontera de camino hacia su destino elegido se ha denominado estrategia de «permitir el paso».

10. El 27 de mayo de 2015, la Comisión propuso, inter alia, que se adoptase una Decisión del Consejo basada en el artículo 78 TFUE, apartado 3, para establecer un mecanismo de ayuda principalmente en favor de Italia y Grecia dado que, por lo general, eran los primeros Estados miembros de entrada y, por tanto, debían enfrentarse a una inesperada afluencia de nacionales de terceros países. Ésa fue la primera propuesta para activar dicha disposición. El 14 de septiembre de 2015 el Consejo adoptó una decisión basada en esa propuesta. ( 17 ) En esa tesitura, el Consejo puso de manifiesto que la situación específica de Grecia e Italia tenía implicaciones en otras regiones geográficas, como la «ruta migratoria de los Balcanes Occidentales». ( 18 ) Entre sus objetivos, la Decisión 2015/1523 incluía la reubicación de los solicitantes de protección internacional que presentaran solicitudes de asilo en uno de esos Estados. Otro de sus objetivos era permitir una suspensión temporal de la aplicación de las normas del Reglamento Dublín III, en particular del criterio que atribuye la responsabilidad de examinar solicitudes de protección internacional al Estado miembro de primera entrada cuando el solicitante cruza la frontera desde un tercer país de forma irregular. El objetivo declarado de la medida era reubicar a 40000 solicitantes en el plazo de dos años en otros Estados miembros. La Decisión fue adoptada por unanimidad.

11. En el plazo de una semana, el Consejo adoptó una segunda decisión que establecía un mecanismo de reubicación para 120000 nacionales de terceros países que precisaban de protección internacional. ( 19 ) La Decisión 2015/1601 también introdujo una clave de asignación que indicaba el modo en el que los nacionales de terceros países concernidos debían ser ubicados en los Estados miembros. ( 20 ) Esa Decisión fue objeto de gran controversia política y fue adoptada por mayoría cualificada. ( 21 ) El 25 de octubre de 2015, se celebró una reunión de alto nivel a instancias del Presidente de la Comisión a la que asistieron tanto Estados miembros de la Unión como terceros...