Opinion of Advocate General Sharpston delivered on 19 December 2019.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2019:1143
• Date: 19 December 2019
• Celex Number: 62018CC0831
• Court: Court of Justice (European Union)

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

M^ME ELEANOR SHARPSTON

présentées le 19 décembre 2019 (1)

Affaire C‑831/18 P

Commission européenne

contre

RQ

« Pourvoi – Articles 11, sous a), et 17 du protocole no 7 sur les privilèges et immunités de l’Union européenne – Fonction publique de l’Union – Fonctionnaires – Article 90, paragraphe 2, du règlement no 31 (CEE), 11 (CECA) – Directeur général de l’OLAF – Décision de la Commission levant l’immunité d’un fonctionnaire – Article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte – Droit d’être entendu »

1. Le présent pourvoi, par lequel la Commission européenne conteste la décision du Tribunal dans l’affaire RQ/Commission (2), soulève plusieurs questions importantes concernant le droit fondamental d’un fonctionnaire des institutions européennes à être entendu pour assurer sa propre défense. Premièrement, une décision levant l’immunité d’un fonctionnaire de l’Union à l’égard de poursuites pénales nationales est-elle un « acte lui faisant grief » au sens du statut (3) ? Deuxièmement, quels sont les éléments à prendre en compte pour déterminer s’il y a lieu de lever l’immunité d’un fonctionnaire conformément au protocole nº 7 sur les privilèges et immunités de l’Union européenne (ci‑après le « protocole nº 7 ») ? Troisièmement, comment convient-il d’interpréter le droit d’être entendu, considéré au regard du droit à une bonne administration consacré à l’article 41, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci‑après la « Charte ») ?

Le cadre juridique

La Charte

2. L’article 41, paragraphe 1, de la Charte garantit à toute personne le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions de l’Union. L’article 41, paragraphe 2, sous a), prévoit que le droit à une bonne administration comporte « le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre ».

3. L’article 51, paragraphe 1, prévoit que les dispositions de la Charte s’adressent, notamment, aux institutions de l’Union dans le respect du principe de subsidiarité, ainsi qu’aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. Ils doivent respecter les droits, observer les principes et promouvoir l’application de la Charte, conformément à leurs compétences respectives.

4. En vertu de l’article 52, paragraphe 1, les limitations de l’exercice des droits, tels que le droit à une bonne administration, doivent être prévues par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement aux objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui.

Le protocole (n^o 7) sur les privilèges et immunités de l’Union européenne

5. Les dispositions régissant les fonctionnaires (et les agents) de l’Union européenne figurent au chapitre V du protocole nº 7. Dans ce chapitre, l’article 11, sous a), prévoit que les fonctionnaires de l’Union jouissent de l’immunité de juridiction pour les actes accomplis par eux en leur qualité officielle.

6. L’article 17 (qui relève du chapitre VII, intitulé « Dispositions générales ») dispose que les privilèges, immunités et facilités sont accordés, notamment, aux fonctionnaires de l’Union exclusivement dans l’intérêt de cette dernière. En vertu de l’article 17, second alinéa, chaque institution de l’Union est tenue de lever cette immunité dans tous les cas où l’institution concernée estime que cette levée n’est pas contraire aux intérêts de l’Union.

7. L’article 18 impose aux institutions de l’Union d’agir de concert avec les autorités responsables des États membres pour l’application du protocole nº 7.

Le statut

8. L’article 23 du statut dispose que les privilèges et immunités dont bénéficient les fonctionnaires sont conférés exclusivement dans l’intérêt de l’Union. Sous réserve des dispositions du protocole nº 7, les intéressés ne sont pas dispensés de s’acquitter de leurs obligations privées, ni d’observer les lois et les règlements de police en vigueur. Chaque fois que ces privilèges et immunités sont en cause, le fonctionnaire intéressé doit immédiatement en rendre compte à l’autorité investie du pouvoir de nomination.

9. L’article 24 prévoit que l’Union assiste les fonctionnaires, notamment dans toute poursuite contre les auteurs de faits dont ils sont l’objet, en raison de leur qualité et de leurs fonctions.

10. L’article 90, paragraphe 2, qui relève du titre VII (« Des voies de recours »), prévoit qu’un fonctionnaire peut introduire une réclamation contre un acte lui faisant grief.

11. Conformément à l’article 91, paragraphe 1, la Cour est compétente pour statuer sur tout litige entre un fonctionnaire et l’Union qui porte sur la légalité d’un acte faisant grief à ce fonctionnaire au sens de l’article 90, paragraphe 2.

Le règlement (UE, Euratom) n^o 883/2013

12. Le règlement (UE, Euratom) nº 883/2013 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (4) établit les règles relatives à la conduite d’enquêtes visant à protéger les intérêts financiers de l’Union (5). Dans le cadre de la lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne, l’OLAF jouit d’une entière indépendance par rapport à la Commission aux fins de l’exercice de sa fonction d’enquête (6). En vertu de l’article 17, paragraphe 1, la Commission désigne le directeur général de l’OLAF. Conformément à l’article 17, paragraphe 3, le directeur général doit accomplir ses devoirs en matière d’enquête et d’établissement de rapports en toute indépendance vis-à-vis, notamment, de tout gouvernement et de toute institution. Si le directeur général estime que la Commission a pris une mesure qui met en cause son indépendance, il doit en informer immédiatement le comité de surveillance et décider de l’opportunité d’engager une procédure contre la Commission devant la Cour (7).

Le cadre factuel

13. Le cadre factuel est résumé aux points 1 à 6 de l’arrêt attaqué.

14. Les faits s’inscrivent dans le cadre des mêmes circonstances que celles qui ont été à l’origine du scandale communément appelé « Dalligate » (8). En mai 2012, Swedish Match (un fabricant d’un produit de tabac appelé « snus ») a déposé une plainte auprès de la Commission européenne. Swedish Match a formulé de graves allégations de tentatives de corruption impliquant un entrepreneur maltais, M. Zammit, qui avait eu, selon elle, une conversation téléphonique avec la secrétaire générale de l’association European Smokeless Tobacco Council (ci‑après l’« ESTOC »). Swedish Match a soutenu que, au cours de cette conversation téléphonique, M. Zammit avait demandé le paiement d’un montant « très élevé » en contrepartie de l’organisation d’une réunion avec M. John Dalli, le membre de la Commission chargé de la santé et de la protection des consommateurs, (qu’il connaissait personnellement) en usant ainsi de son influence auprès du commissaire pour influer, potentiellement, sur une proposition législative en faveur de l’industrie du tabac.

15. Le 25 mai 2012, l’OLAF a entamé l’enquête administrative OF/2012/0617 relative à cette plainte. L’OLAF a décidé de poursuivre ses investigations en demandant à la secrétaire générale de l’ESTOC d’avoir une nouvelle conversation téléphonique avec M. Zammit, afin de réunir des éléments de preuve supplémentaires en ce qui concerne la tentative de corruption dénoncée. La secrétaire générale de l’ESTOC a confirmé qu’elle était disposée à coopérer avec l’OLAF dans le cadre de ce stratagème.

16. Le 3 juillet 2012, la secrétaire générale de l’ESTOC a appelé M. Zammit depuis les locaux de l’OLAF et une seconde conversation a eu lieu entre eux. Cet appel téléphonique a été passé avec l’accord et en présence de RQ, le directeur général de l’OLAF. L’OLAF a également enregistré la conversation.

17. Le 15 octobre 2012, l’OLAF a adopté son rapport final sur l’enquête. Il a mentionné dans ce rapport la conversation téléphonique qui avait eu lieu le 3 juillet 2012 entre la secrétaire générale de l’ESTOC et M. Zammit.

18. Le 13 décembre 2012, M. Dalli a déposé une plainte pénale devant le juge belge, avec constitution de partie civile. Dans sa plainte, il alléguait l’illégalité de l’écoute, par l’OLAF, de la conversation téléphonique de M. Zammit du 3 juillet 2012.

19. Le 19 mars 2013, les autorités belges ont demandé à la Commission de leur donner accès aux archives liées aux faits faisant l’objet de l’enquête et de décharger les fonctionnaires ayant participé à cette enquête de l’OLAF de leur devoir de réserve. Le 21 novembre 2013, RQ, en sa qualité de directeur général de l’OLAF, a accepté de décharger les membres de l’équipe d’enquête et leur chef d’unité de ce devoir.

20. Par lettres du 21 novembre 2014 et du 6 février 2015, respectivement, les autorités belges se sont adressées à la Commission pour solliciter la levée de l’immunité des agents de l’OLAF concernés (y compris RQ), au motif qu’elles cherchaient à établir la réalité d’une possible écoute illégale de la conversation téléphonique de M. Zammit du 3 juillet 2012. Les autorités belges voulaient interroger les agents de l’OLAF en qualité de prévenus à cet égard.

21. Par lettres du 19 décembre 2014 et du 3 mars 2015, la Commission a demandé des informations supplémentaires en ce qui concerne cette demande, afin de pouvoir statuer en pleine connaissance de cause.

22. Après que le parquet fédéral belge s’est saisi du dossier, la demande de levée d’immunité a été limitée à RQ. Par lettre du 23 juin 2015 (ci‑après la « lettre du 23 juin 2015 »), le parquet fédéral a fait état de certains éléments qui étaient, selon lui, des indices d’une écoute illégale d’une conversation...