Stadt Papenburg v Bundesrepublik Deutschland.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2009:440
• Docket Number: C-226/08
• Celex Number: 62008CC0226
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Date: 09 July 2009

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M^me E. Sharpston

présentées le 9 juillet 2009 (1)

Affaire C‑226/08

Stadt Papenburg

contre

Bundesrepublik Deutschland

[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht d’Oldenburg (Allemagne)]

«Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Décision d’un État membre d’approuver un projet de liste de sites d’importance communautaire établi par la Commission – Intérêts à prendre en considération – Confiance légitime»

1. La municipalité de Papenburg («Stadt Papenburg») est une ville portuaire du Land de Basse-Saxe située sur les rives de l’Ems et abritant un important chantier naval, la Meyer-Werft, qui a été fondée en 1795 et qui est aujourd’hui spécialisée dans la construction de bateaux de croisières (2).

2. Pour permettre aux bateaux à tirant d’eau élevé de naviguer entre le chantier naval et la mer du Nord, des travaux de dragage spéciaux doivent être effectués. Par une décision d’approbation de la Wasser-und Schiffahrtsdirektion Nordwest (direction des eaux et de la navigation du Nord-Ouest) du 31 mai 1994, la ville de Papenburg, le Landkreis Emsland et le Wasser- und Schiffahrtsamt Emden (office des eaux et de la navigation d’Emden) ont été autorisés à effectuer des travaux de dragage de l’Ems lorsque cela s’avère nécessaire. Les travaux de dragage sont destinés à permettre à des navires d’un tirant d’eau de 7,3 mètres d’atteindre la mer en descendant le fleuve, qui, à l’état naturel, ne peut accueillir que des bateaux d’un tirant d’eau de 6,3 mètres maximum.

3. Cette décision d’approbation rend superflues toutes les autorisations ultérieures requises par les règles du droit public allemand et elle n’est pas susceptible de recours (3). Il n’est donc plus nécessaire d’obtenir une permission ou une autorisation supplémentaire pour chaque opération de dragage ponctuelle.

4. Le 17 février 2006, l’Allemagne a notifié à la Commission des Communautés européennes certaines parties du fleuve situées en aval de son territoire communal, sous la dénomination «Unterems et Außenems (DE 2507‑331)», en tant que site d’importance communautaire potentiel au sens de la directive 92/43/CEE (ci-après la «directive ‘habitats’» (4).

5. La Commission a inscrit le site dans son projet de liste des sites d’importance communautaire dans la région atlantique et elle a demandé au gouvernement fédéral d’approuver cette inscription conformément à l’article 4, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive «habitats». L’Allemagne a l’intention de donner son accord. La ville de Papenburg craint que, si l’Unterems et l’Außenems étaient inscrites sur la liste des sites d’importance communautaire, toute opération de dragage future ne doive être précédée, conformément à l’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive «habitats», d’une évaluation, dont l’issue serait totalement incertaine. Cette procédure entraînerait une augmentation considérable des coûts de l’opération.

6. Le 20 février 2008, la ville de Papenburg a engagé une action devant le Verwaltungsgericht d’Oldenburg auquel elle a demandé d’ordonner à la République fédérale d’Allemagne (ci-après: «le gouvernement fédéral») de ne pas approuver le projet de liste. Le Verwaltungsgericht d’Oldenburg a alors saisi la Cour à titre préjudiciel afin que celle-ci lui précise l’interprétation des articles 2, paragraphe 3, 4, paragraphe 2, et 6, paragraphes 3 et 4, de la directive «habitats» (5).

Le cadre juridique

La directive «habitats»

7. Le troisième considérant de l’exposé des motifs de la directive «habitats» est rédigé dans les termes suivants:

«[...] le but principal de la présente directive étant de favoriser le maintien de la biodiversité, tout en tenant compte des exigences économiques, sociales, culturelles et régionales, elle contribue à l’objectif général, d’un développement durable; [...] le maintien de cette biodiversité peut, dans certains cas, requérir le maintien, voire l’encouragement, d’activités humaines».

8. L’article 1^er contient un certain nombre de définitions:

«Aux fins de la présente directive, on entend par:

[...]

k) site d’importance communautaire [ci-après le ‘SIC’]: un site qui, dans la ou les régions biogéographiques auxquelles il appartient, contribue de manière significative à maintenir ou à rétablir un type d’habitat naturel de l’annexe I ou une espèce de l’annexe II dans un état de conservation favorable et peut aussi contribuer de manière significative à la cohérence de ‘Natura 2000’ visé à l’article 3, et/ou contribue de manière significative au maintien de la diversité biologique dans la ou les régions biogéographiques concernées»;

[...];

l) zone spéciale de conservation [ci-après la ‘ZSC’]: un site d’importance communautaire désigné par les États membres par un acte réglementaire, administratif et/ou contractuel où sont appliquées les mesures de conservation nécessaires au maintien ou au rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et/ou des populations des espèces pour lesquels le site est désigné;

[...]»

9. L’article 2, paragraphe 3, dispose que:

«Les mesures prises en vertu de la présente directive tiennent compte des exigences économiques, sociales et culturelles, ainsi que des particularités régionales et locales.»

10. L’article 3 dispose ce qui suit:

«1. Un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation, dénommé ‘Natura 2000’, est constitué. Ce réseau, formé par des sites abritant des types d’habitats naturels figurant à l’annexe I et des habitats des espèces figurant à l’annexe II, doit assurer le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d’habitats naturels et des habitats d’espèces concernés dans leur aire de répartition naturelle.

Le réseau Natura 2000 comprend également les zones de protection spéciale classées par les États membres en vertu des dispositions de la directive 79/409/CEE.

2. Chaque État membre contribue à la constitution de Natura 2000 en fonction de la représentation, sur son territoire, des types d’habitats naturels et des habitats d’espèces visés au paragraphe 1. Il désigne à cet effet, conformément à l’article 4, des sites en tant que zones spéciales de conservation, et tenant compte des objectifs visés au paragraphe 1.

[...]»

11. L’article 4 est rédigé dans les termes suivants:

«1. Sur la base des critères établis à l’annexe III (étape 1) et des informations scientifiques pertinentes, chaque État membre propose une liste de sites indiquant les types d’habitats naturels de l’annexe I et les espèces indigènes de l’annexe II qu’ils abritent. [...]

La liste est transmise à la Commission, dans les trois ans suivant la notification de la présente directive, en même temps que les informations relatives à chaque site [...].

2. Sur la base des critères établis à l’annexe III (étape 2) et dans le cadre de chacune des sept régions biogéographiques mentionnées à l’article 1^er point c) iii) et de l’ensemble du territoire visé à l’article 2 paragraphe 1, la Commission établit, en accord avec chacun des États membres, un projet de liste des [SIC], à partir des listes des États membres, faisant apparaître les sites qui abritent un ou plusieurs types d’habitats naturels prioritaires ou une ou plusieurs espèces prioritaires.

Les États membres dont les sites abritant un ou plusieurs types d’habitats naturels prioritaires et une ou plusieurs espèces prioritaires représentent plus de 5 % du territoire national peuvent, en accord avec la Commission, demander que les critères énumérés à l’annexe III (étape 2) soient appliqués d’une manière plus souple en vue de la sélection de la totalité des [SIC] sur leur territoire.

La liste des sites sélectionnés comme [SIC], faisant apparaître les sites abritant un ou plusieurs types d’habitats naturels prioritaires ou une ou plusieurs espèces prioritaires, est arrêtée par la Commission selon la procédure visée à l’article 21 (6).

[...]

4. Une fois qu’un site d’importance communautaire a été retenu en vertu de la procédure prévue au paragraphe 2, l’État membre concerné désigne ce site comme [ZSC] le plus rapidement possible et dans un délai maximal de six ans en établissant les priorités en fonction de l’importance des sites pour le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, d’un type d’habitat naturel de l’annexe I ou d’une espèce de l’annexe II et pour la cohérence de Natura 2000, ainsi qu’en fonction des menaces de dégradation ou de destruction qui pèsent sur eux.

5. Dès qu’un site est inscrit sur la liste visée au paragraphe 2 troisième alinéa, il est soumis aux dispositions de l’article 6 paragraphes 2, 3 et 4.»

12. L’article 6 dispose ce qui suit:

«1. Pour les [ZSC], les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion appropriés spécifiques aux sites ou intégrés dans d’autres plans d’aménagement et les mesures réglementaires, administratives ou contractuelles appropriées, qui répondent aux exigences écologiques des types d’habitats naturels de l’annexe I et des espèces de l’annexe II présents sur les sites.

2. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les [ZSC], la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.

3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions...