Commission of the European Communities v Republic of Austria.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2005:653
• Docket Number: C-209/04
• Date: 27 October 2005
• Celex Number: 62004CC0209
• Procedure Type: Recurso por incumplimiento – fundado
• Court: Court of Justice (European Union)

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M^me JULIANE Kokott

présentées le 27 octobre 2005 (1)

Affaire C-209/04

Commission des Communautés européennes

contre

République d’Autriche

«Directive 79/409/CEE – Conservation des oiseaux sauvages – Directive 92/43/CEE – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Râle des genêts – Zone de protection spéciale ‘Lauteracher Ried’ – Exclusion des sites de ‘Soren’ et de ‘Gleggen-Köblern’ – Alternatives – Mesures nécessaires pour assurer la cohérence de Natura 2000»

I – Introduction

1. Dans la présente procédure en manquement, la Commission des Communautés européennes critique l’application de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (2) (ci-après la «directive oiseaux»), et de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (3) (ci-après la «directive habitats»), dans le contexte d’un projet de construction d’une route dans la région autrichienne du Vorarlberg. Il s’agit de la voie rapide S 18 du lac de Constance, dont le tracé doit passer à proximité de la zone de protection spéciale «Lauteracher Ried», près de Bregenz.

2. Plus spécialement, la Commission reproche à la République d’Autriche de ne pas avoir classé en zone de protection spéciale, conformément à la directive oiseaux, certaines superficies affectées par le projet et de ne pas avoir examiné suffisamment les alternatives envisageables ni arrêté de mesures suffisantes pour assurer la cohérence de Natura 2000 lors de l’approbation de ce projet.

II – Le cadre juridique

3. Natura 2000 est défini à l’article 3, paragraphe 1, de la directive habitats:

«Un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation, dénommé ‘Natura 2000’, est constitué. Ce réseau, formé par des sites abritant des types d’habitats naturels figurant à l’annexe I et des habitats des espèces figurant à l’annexe II, doit assurer le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d’habitats naturels et des habitats d’espèces concernés dans leur aire de répartition naturelle.

Le réseau Natura 2000 comprend également les zones de protection spéciale classées par les États membres en vertu des dispositions de la directive 79/409/CEE.»

4. L’article 4 de la directive oiseaux contient des dispositions précisant quelles superficies les États membres doivent classer en zones de protection spéciale (ci-après les «ZPS») pour les oiseaux. À l’origine, l’article 4, paragraphe 4, première phrase, régissait également la protection de ces zones:

«1. Les espèces mentionnées à l’annexe I font l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution.

À cet égard, il est tenu compte:

a) des espèces menacées de disparition;

b) des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats;

c) des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont faibles ou que leur répartition locale est restreinte;

d) d’autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécification de leur habitat.

Il sera tenu compte, pour procéder aux évaluations, des tendances et des variations des niveaux de population.

Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces dernières dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive.

2. Les États membres prennent des mesures similaires à l’égard des espèces migratrices non visées à l’annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d’hivernage et les zones de relais dans leurs aires de migration. À cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d’importance internationale.

3. […]

4. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2 la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu’elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article […]»

5. L’article 7 de la directive habitats a modifié la réglementation relative à la protection des ZPS:

«Les obligations découlant de l’article 6, paragraphes 2, 3 et 4 de la présente directive se substituent aux obligations découlant de l’article 4 paragraphe 4 première phrase de la directive 79/409/CEE en ce qui concerne les zones classées en vertu de l’article 4 paragraphe 1 ou reconnues d’une manière similaire en vertu de l’article 4 paragraphe 2 de ladite directive à partir de la date de mise en application de la présente directive ou de la date de la classification ou de la reconnaissance par un État membre en vertu de la directive 79/409/CEE si cette dernière date est postérieure.»

6. Cette disposition est explicitée de la manière suivante par le septième considérant de la directive habitats:

«considérant que toutes les zones désignées, y compris celles qui sont classées ou qui seront classées dans le futur en tant que zones spéciales de protection en vertu de la directive 79/409/CEE […] devront s’intégrer dans le réseau écologique européen cohérent».

7. Les paragraphes 3 et 4 de l’article 6 de la directive habitats, applicables en l’occurrence, sont ainsi rédigés:

«3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public.

4. Si, en dépit de conclusions négatives de l’évaluation des incidences sur le site et en l’absence de solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, l’État membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Nature 2000 est protégée. L’État membre informe la Commission des mesures compensatoires adoptées.

[…]»

8. À cet égard, le dixième considérant de la directive habitats énonce:

«considérant que tout plan ou programme susceptible d’affecter de manière significative les objectifs de conservation d’un site qui a été désigné ou qui le sera dans le futur doit être l’objet d’une évaluation appropriée».

III – Les faits, la procédure précontentieuse et les conclusions des parties

9. Une première demande relative au projet de construction de la voie rapide S 18 a été déposée en 1992. La procédure n’avait pu déboucher alors sur une décision, et le projet a au contraire été complètement refondu et soumis, le 8 mars 1994, à une nouvelle procédure qui a pris fin avec la fixation du tracé par règlement du ministre fédéral des Affaires économiquesdu 8 avril 1997.

10. La demande d’autorisation du projet requise par la législation sur la protection de la nature a été déposée le 19 janvier 1999. Cette autorisation a été délivrée le 6 juillet 2001 par l’autorité compétente, qui était liée par le tracé retenu. Les autres variantes n’ont pas été examinées. La décision d’autorisation subordonnait la réalisation du projet à une série d’obligations et prévoyait des indemnités compensatoires pour la création d’habitats de substitution d’un montant de 2 625 802,63 euros. Dans le cadre d’une procédure administrative ultérieure («appel»), cette autorisation a été confirmée en substance par une décision du 21 février 2003, qui comportait des modifications dans la motivation. L’indemnité compensatoire a été ramenée à 2 056 922,26 euros.

11. Entre-temps, la République d’Autriche avait adhéré à la Communauté européenne le 1^er janvier 1995. Par lettre du 7 juin 1995, le site du Lauteracher Ried a été notifié à la Commission en tant que ZPS. Les sites de Soren et de Gleggen-Köblern ne sont pas compris dans cette ZPS.

12. Cette zone relevait de la protection de plusieurs règlements territoriaux successifs (4) et, en différentes parties, du règlement du gouvernement régional du Vorarlberg relatif au réseau biotope des prairies à litière Rheintal-Walgau («Streuewiesenbiotopverbund Rheintal-Walgau») (5). Cependant, le réseau biotope englobe également dans une proportion importante des superficies situées en dehors de la ZPS, notamment des parties importantes du site de Gleggen-Köblern et quelques superficies sur le site de Soren. Ces règlements régissaient, entre autres, les conditions d’utilisation de la zone et interdisaient en particulier l’accès à certaines aires.

13. La ZPS est considérée comme un lieu de reproduction important du râle des genêts (Crex crex), mentionné à l’annexe I de la directive oiseaux. Pendant une période relativement longue, on a pensé que le râle des genêts était menacé («threatened») et vulnérable («vulnerable») à l’échelle du globe, ce qui signifie qu’il existait un risque élevé d’extermination de l’espèce. Toutefois, de nouvelles données relatives aux populations vivant en dehors de l’Union européenne ont conduit récemment à réévaluer sa situation comme étant potentiellement menacée («near threatened») (6). En Europe, l’espèce...