European Commission v Portuguese Republic.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2011:246
• Docket Number: C-255/09
• Date: 14 April 2011
• Celex Number: 62009CC0255
• Procedure Type: Recurso por incumplimiento – fundado
• Court: Court of Justice (European Union)

CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. VERICA TRSTENJAK

presentadas el 14 de abril de 2011 (1)

Asunto C‑255/09

Comisión Europea

contra

República Portuguesa

«Artículo 226 CE – Incumplimiento de un Estado miembro – Artículo 49 CE – Restricción injustificada de la libre prestación de servicios – Sistemas nacionales de seguridad social – Prestaciones médicas efectuadas en otro Estado miembro – Asistencia no hospitalaria – Reembolso de gastos médicos causados en el extranjero – Exigencia de autorización previa – Condiciones restrictivas para la concesión de dicha autorización»

Índice

I. Introducción

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

B. Derecho nacional

III. Procedimiento administrativo previo

IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

V. Alegaciones esenciales de las partes

A. Sobre las disposiciones portuguesas

B. Sobre el Derecho de la Unión

VI. Apreciación jurídica

A. Aplicabilidad del artículo 49 CE

1. Derecho aplicable por razón del tiempo

2. Ámbito material de aplicación

a) Las competencias de la Unión y de sus Estados miembros en el ámbito de la política sanitaria

b) Inclusión de la normativa nacional controvertida

B. Restricción de la libre prestación de servicios

1. Posibilidad de reembolso de gastos médicos no hospitalarios efectuados en otro Estado miembro

2. Necesidad de una autorización previa para asistencia médica «altamente especializada»

3. Exclusión del reembolso de «otros» tratamientos médicos

C. Justificación de la restricción

1. Justificación en el caso de los tratamientos médicos «altamente especializados»

a) Salvaguarda del equilibrio financiero del sistema de seguridad social

i) Causa legítima de justificación

ii) Exigencias de un procedimiento de autorización conforme al Derecho de la Unión

– Consideraciones generales

– Exigencias específicas de la jurisprudencia

– Proporcionalidad

b) Control de la calidad de los servicios sanitarios prestados en el extranjero

c) Conclusión parcial

2. Justificación en el caso de los «otros» tratamientos médicos

a) Salvaguarda del equilibrio financiero del sistema de seguridad social

i) Causa legítima de justificación

ii) Proporcionalidad

b) Control de la calidad de los servicios sanitarios prestados en el extranjero

c) Conclusión parcial

D. Conclusión final

VII. Sobre las costas

VIII. Conclusión

I. Introducción

1. El presente asunto enlaza con una larga serie de asuntos en los que el Tribunal de Justicia ha puesto de relieve los límites que marca el Derecho de la Unión a las restricciones por parte de los Estados miembros al acceso transfronterizo a las prestaciones sanitarias en el mercado interior europeo. En ejercicio de las facultades atribuidas para interpretar el Derecho de la Unión, en este caso las disposiciones del Derecho primario sobre la libre prestación de servicios, el Tribunal de Justicia ha desarrollado a lo largo de los años una extensa jurisprudencia que se ha ido pormenorizando con cada petición de decisión prejudicial por parte de los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros. También gracias a la extensa jurisprudencia sobre esta materia se ha ido perfilando el derecho de los ciudadanos de la Unión a un acceso lo más amplio posible a servicios sanitarios transfronterizos, conocido generalmente como «movilidad de los pacientes». (2) Hasta ahora, el Tribunal de Justicia en cierto modo ha jugado un papel de precursor en la realización del derecho de toda persona a la prevención sanitaria y a beneficiarse de la atención sanitaria, recogido ahora en el artículo 35 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea. (3) Así, la jurisprudencia ha hecho posible reducir las restricciones en forma de normativas nacionales que impedían establecer un mercado interior para servicios sanitarios, a pesar de la inactividad del legislador de la Unión. De este modo han surgido algunos principios importantes sobre las condiciones en las que los pacientes tienen derecho a recibir tratamiento médico en otros Estados miembros, con arreglo a las disposiciones en materia de libre prestación de servicios, y al reembolso de los costes de dicho tratamiento por parte de los sistemas públicos del seguro de enfermedad al que estén afiliados.

2. Actualmente, los principios desarrollados en dicha jurisprudencia ya pueden considerarse parte del acervo del Derecho de la Unión, que el legislador de la Unión tendrá que tener en cuenta en la redacción de una futura «Directiva relativa a la aplicación de los derechos de los pacientes en la asistencia sanitaria transfronteriza». (4) Los recursos por incumplimiento interpuestos por la Comisión contra una serie de Estados miembros y que hasta la fecha han culminado en las sentencias de 15 de junio de 2010 (Comisión/España), de 5 de octubre de 2010 (Comisión/Francia) y de 27 de enero de 2011 (Comisión/Luxemburgo), son testimonio del empeño de la Unión por la aplicación consecuente del Derecho en interés de los ciudadanos de la Unión.

3. En el presente asunto, la Comisión Europea ha interpuesto recurso con arreglo al artículo 226 CE, (5) pretendiendo que se declare que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 CE al no establecer en su Derecho nacional la posibilidad del reembolso de los gastos médicos no hospitalarios efectuados en otro Estado miembro, salvo en los casos previstos en el Reglamento (CEE) nº 1408/71 (6) o, en su caso, al someter el correspondiente reembolso de los gastos médicos no hospitalarios a la concesión de una autorización previa.

4. El presente asunto gira en torno a la cuestión de si el régimen contra el que se dirige el recurso de la Comisión, contenido en el Decreto-lei nº 177/92 y que deberá examinarse detenidamente, puede calificarse en Derecho como restricción a la libre prestación de servicios en el sentido del artículo 49 CE, en la medida en que establece la exigencia de autorización previa por parte de las autoridades competentes para recibir prestaciones médicas en el extranjero. Si a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia la respuesta fuera afirmativa, se suscita adicionalmente la cuestión de si dicha restricción puede estar justificada por razones imperiosas de interés general, siendo relevante para la apreciación jurídica que en el procedimiento principal se trata exclusivamente de tratamientos no hospitalarios.

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión (7)

5. El artículo 49 CE, párrafo primero, establece:

«En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un país de la Comunidad que no sea el del destinatario de la prestación.»

6. El artículo 152 CE, apartado 5, primera frase, dispone:

«La acción comunitaria en el ámbito de la salud pública respetará plenamente las responsabilidades de los Estados miembros en materia de organización y suministro de servicios sanitarios y asistencia médica.»

7. El artículo 22 del Reglamento nº 1408/71 dispone:

«1. El trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia que satisfaga las condiciones exigidas por la legislación del Estado competente para tener derecho a las prestaciones, teniendo en cuenta, en su caso, las disposiciones del artículo 18 y:

[…]

c) que sea autorizado por la institución competente a desplazarse al territorio de otro Estado miembro para recibir en el mismo la asistencia apropiada a su estado,

tendrá derecho:

i) a las prestaciones en especie servidas, por cuenta de la institución competente, por la institución del lugar de estancia o de residencia, según las disposiciones de la legislación que ésta aplique, como si estuviera afiliado a la misma, regulándose la duración del servicio de las prestaciones por la legislación del Estado competente;

(2) […] La autorización requerida en virtud de la letra c) del apartado 1 no podrá ser denegada cuando la asistencia de que se trate figure entre las prestaciones previstas por la legislación del Estado miembro en cuyo territorio resida el interesado y cuando, habida cuenta de su estado de salud actual y la evolución probable de la enfermedad, esta asistencia no pueda serle dispensada en el plazo normalmente necesario para obtener el tratamiento de que se trata en el Estado miembro en que reside.

[…]»

B. Derecho nacional

8. El Decreto-lei nº 177/92 de 13 de agosto de 1992 regula aspectos concretos relacionados con la asistencia sanitaria de los afiliados al sistema nacional de salud de Portugal (SNS) en el extranjero. Con arreglo a las disposiciones del Decreto-lei, le corresponde a la Dirección General responsable de los hospitales coordinar toda remisión al extranjero para recibir tratamiento médico.

9. El artículo 1 define el ámbito de aplicación del Decreto-lei, disponiendo lo siguiente:

«1. El presente Decreto-lei regula la asistencia médica altamente especializada en el extranjero que, por falta de medios técnicos o personales, no pueda suministrarse en territorio nacional.

2. Los beneficiarios de dicha asistencia son los afiliados al sistema nacional de salud.

3. Las solicitudes de remisión al extranjero por parte de entidades privadas no están sujetas al ámbito de aplicación del presente Decreto-lei.»

10. El artículo 2 del Decreto-lei establece los requisitos para un reembolso íntegro de los gastos médicos (previstos en el artículo 6):

«Los siguientes requisitos son necesarios para disfrutar de las ventajas previstas en el artículo 6:

a) La existencia de un informe médico positivo exhaustivo, redactado por el médico a cargo del tratamiento y confirmado por el jefe de servicio competente;

b) la confirmación de dicho informe por el Director médico del hospital en que el paciente haya recibido tratamiento;

c) la autorización del Director General de Hospitales, basada en el informe del servicio técnico.»

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