European Commission v Kingdom of Spain.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2016:110
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 23 February 2016
• Docket Number: C-461/14
• Procedure Type: Recours en constatation de manquement - non fondé
• Celex Number: 62014CC0461

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. NILS WAHL

présentées le 23 février 2016 ( 1 )

Affaire C‑461/14

Commission européenne

contre

Royaume d’Espagne

«Manquement d’un État membre — Niveau de preuve requis pour établir une violation — Directive 85/337/CEE — Évaluation des incidences sur l’environnement — Ligne ferroviaire à grande vitesse — Caractère approprié de l’évaluation — Directive 2009/147/CE — Conservation des oiseaux sauvages — Zones spéciales de conservation — Directive 92/43/CEE — Conservation des habitats naturels»

1. Qu’est-ce qui constitue une évaluation des incidences sur l’environnement appropriée, sachant que le projet examiné (en l’espèce, la construction d’une ligne ferroviaire à grande vitesse) a une incidence sur une zone revêtant une importance particulière pour l’environnement ? Dans quel cas la construction d’une infrastructure liée à un tel projet contrevient-elle aux objectifs de protection et de conservation qui découlent du droit de l’Union en matière d’environnement ?

2. Il pourrait sembler, à première vue, que ces interrogations fondamentales soient au cœur du présent recours, formé par la Commission européenne contre le Royaume d’Espagne en vertu de l’article 258, paragraphe 2, TFUE. Toutefois, à y regarder de plus près, la question qui se pose dans cette affaire est en substance de savoir si la Commission a établi, ou non, une infraction aux dispositions pertinentes du droit de l’environnement. Comme je le démontrerai ci-dessous, elle n’y est parvenue que partiellement.

I – Le cadre juridique

A – La directive 85/337/CEE

3. Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337/CEE concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement ( 2 ): « Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l’octroi de l’autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une procédure de demande d’autorisation et à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences. Ces projets sont définis à l’article 4.»

4. L’article 3 de la directive EIE dispose : « L’évaluation des incidences sur l’environnement identifie, décrit et évalue de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier et conformément aux articles 4 à 11, les effets directs et indirects d’un projet sur les facteurs suivants : — l’homme, la faune et la flore, — le sol, l’eau, l’air, le climat et le paysage, […] »

5. Aux termes de l’article 4 de la directive EIE : « 1. […] les projets énumérés à l’annexe I sont soumis à une évaluation, conformément aux articles 5 à 10. 2. […] les États membres déterminent, pour les projets énumérés à l’annexe II : a) sur la base d’un examen cas par cas, ou b) sur la base des seuils ou critères fixés par l’État membre, si le projet doit être soumis à une évaluation conformément aux articles 5 à 10. Les États membres peuvent décider d’appliquer les deux procédures visées aux points a) et b). 3. Pour l’examen cas par cas ou la fixation des seuils ou critères fixés en application du paragraphe 2, il est tenu compte des critères de sélection pertinents fixés à l’annexe III. […] »

6. L’annexe I de la directive EIE contient une liste des projets soumis à l’article 4, paragraphe 1, de celle-ci. Elle mentionne, entre autres, la construction d’autoroutes, de voies rapides et de voies pour le trafic à grande distance des chemins de fer.

7. À l’annexe III, point 2, de la directive EIE, les zones humides et les zones répertoriées ou protégées par la législation des États membres ou les zones de protection spéciale désignées par les États membres sont présentées comme l’un des critères de sélection visés à l’article 4, paragraphe 3, de la directive.

B – La directive 2009/147/CE

8. L’article 1er, paragraphe 1, de la directive 2009/147/CE ( 3 ) prévoit : « La présente directive concerne la conservation de toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est applicable. Elle a pour objet la protection, la gestion et la régulation de ces espèces et en réglemente l’exploitation. […] »

9. L’article 4 de la directive « oiseaux » est rédigé comme suit : «1. Les espèces mentionnées à l’annexe I font l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution. […] Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces espèces dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive. […] 4. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2, la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu’elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article. En dehors de ces zones de protection, les États membres s’efforcent également d’éviter la pollution ou la détérioration des habitats.»

10. Parmi les diverses espèces mentionnées à l’annexe I de la directive « oiseaux » figure l’Otis tarda (la grande outarde).

C – La directive 92/43/CEE

11. Aux termes de l’article 6 de la directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ( 4 ): « 1. Pour les zones spéciales de conservation, les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires […]. 2. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive. […] »

12. L’article 7 de la directive « habitats » dispose que les obligations découlant de l’article 6, paragraphes 2, 3 et 4, de cette directive se substituent aux obligations découlant de l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive « oiseaux » en ce qui concerne les zones classées en vertu de l’article 4, paragraphe 1, ou reconnues d’une manière similaire en vertu de l’article 4, paragraphe 2, de ladite directive. Ces obligations sont remplacées à partir de la date de mise en application de la directive « habitats » ou de la date de la classification ou de la reconnaissance par un État membre en vertu de la directive « oiseaux » si cette dernière date est postérieure.

II – Les faits à l’origine du recours et la procédure précontentieuse

13. Les faits à l’origine du présent recours peuvent être résumés comme suit. Le litige porte sur le projet de construction d’une ligne ferroviaire à grande vitesse entre Séville et Almería, en Espagne. Jusqu’à présent, une évaluation des incidences sur l’environnement a été réalisée pour certains des travaux d’infrastructure nécessaires au fonctionnement de la ligne à grande vitesse. L’évaluation des incidences sur l’environnement a été soumise à un débat public le 4 juillet 2006 et a été approuvée par la décision du 24 novembre 2006 concernant la déclaration relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement ( 5 ). Les travaux liés à l’infrastructure de la ligne à grande vitesse ont débuté le 4 décembre 2007 et ont été suspendus en 2009.

14. La ligne ferroviaire traverse un espace naturel que les autorités espagnoles ont classé en zone de protection spéciale (ci-après « ZPS ») pour les oiseaux le 29 juillet 2008. En d’autres termes, cette classification est intervenue après que les autorités espagnoles ont approuvé le projet et évalué ses incidences sur l’environnement. Ce site figurait déjà depuis l’année 1998, donc avant qu’il ne soit classé en ZPS, dans l’Inventory of Important Bird Areas in the European Community (Inventaire des zones importantes pour l’avifaune dans la Communauté européenne, ci-après « IBA » ou « inventaire IBA », qui désigne les important bird areas) sous le numéro 238 (plaine céréalière d’Écija-Osuna). Il accueille plusieurs espèces visées à l’annexe I de la directive « oiseaux », dont l’Otis tarda.

15. C’est dans ce contexte qu’une plainte relative aux tronçons « Marchena-Osuna I », « Marchena-Osuna II » et « Variante Osuna » de la ligne ferroviaire a été déposée auprès de la Commission au mois de février 2010. À la suite de celle‑ci, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure au gouvernement espagnol le 17 juin 2011. Elle y soutenait que le Royaume d’Espagne avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 3 de la directive EIE, de l’article 4, paragraphe 4, de la directive « oiseaux » et de l’article 6 de la directive « habitats ».

16. Le gouvernement espagnol a répondu à cette lettre de mise en demeure le 20 septembre 2011. En dépit de cette réponse, la Commission a adressé un avis motivé au Royaume d’Espagne le 20 juin 2013, dans lequel elle affirmait que ce dernier avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 3 de la directive EIE, de l’article 4, paragraphe 4, de la directive « oiseaux » et de l’article 6 de la directive « habitats ».

17. Le gouvernement espagnol a répondu à l’avis motivé le 21 août...