European Commission v Kingdom of Spain.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2010:588
• Court: Court of Justice (European Union)
• Docket Number: C-400/08
• Date: 07 October 2010
• Procedure Type: Recurso por incumplimiento – fundado
• Celex Number: 62008CC0400

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M^me ELEANOR Sharpston

présentées le 7 octobre 2010 (1)

Affaire C‑400/08

Commission européenne

contre

Royaume d’Espagne

«Liberté d’établissement – Restrictions à l’implantation de grands établissements commerciaux»

1. Dans cette affaire, la Commission européenne demande à la Cour de déclarer que, en imposant des restrictions à l’établissement de surfaces commerciales en Catalogne, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 43 CE (actuellement l’article 49 TFUE). Elle soutient que ces restrictions profitent aux plus petites structures traditionnelles en Catalogne − et, par conséquent, au commerce local − par rapport aux plus grands établissements privilégiés par les opérateurs d’autres États membres.

2. Le Royaume d’Espagne conteste le fait que les restrictions constituent une quelconque discrimination entre les opérateurs, soutient qu’elles sont, en tout état de cause, justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général et demande à la Cour de rejeter le recours.

Contexte juridique

Dispositions du traité CE

3. L’article 43 CE dispose:

«Dans le cadre des dispositions visées ci-après, les restrictions à la liberté d’établissement des ressortissants d’un État membre dans le territoire d’un autre État membre sont interdites. Cette interdiction s’étend également aux restrictions à la création d’agences, de succursales ou de filiales, par les ressortissants d’un État membre établis sur le territoire d’un autre État membre.

La liberté d’établissement comporte l’accès aux activités non salariées et leur exercice, ainsi que la constitution et la gestion d’entreprises, et notamment de sociétés au sens de l’article 48 [actuellement l’article 54 TFUE], deuxième alinéa, dans les conditions définies par la législation du pays d’établissement pour ses propres ressortissants, sous réserve des dispositions du chapitre relatif aux capitaux.»

4. L’article 46, paragraphe 1, CE (actuellement l’article 52, paragraphe 1, TFUE) est libellé comme suit:

«Les prescriptions du présent chapitre et les mesures prises en vertu de celles-ci ne préjugent pas l’applicabilité des dispositions législatives, réglementaires et administratives prévoyant un régime spécial pour les ressortissants étrangers, et justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique.»

Dispositions nationales

5. Dans sa requête, la Commission cite un certain nombre de dispositions de la loi nationale espagnole ainsi que de la législation régionale catalane: au niveau national, la loi n° 7/1996 (2) et, au niveau de la Catalogne, la loi n° 18/2005 (3) ainsi que les décrets n° 378/2006 (4) et n° 379/2006 (5).

Loi n° 7/1996

6. L’article 2 définit les établissements commerciaux essentiellement comme des locaux et des installations à caractère permanent destinés à l’exercice régulier d’activités commerciales. Le soin de définir la notion de «grands établissements commerciaux» est laissé à chaque communauté autonome en Espagne, mais cette notion inclut, en tout état de cause, tous les établissements dont la superficie utile pour l’exposition et la vente au public est supérieure à 2 500 m².

7. Aux termes de l’article 6, paragraphe 1, l’ouverture de grands établissements commerciaux est subordonnée à l’octroi d’une autorisation par la communauté autonome concernée, qui peut également subordonner à autorisation administrative d’autres cas en rapport avec l’activité commerciale. En vertu de l’article 6, paragraphe 2, l’octroi ou le refus d’une telle autorisation est décidé en tenant compte a) de l’existence ou non d’un équipement commercial adéquat dans la zone concernée et b) des effets que le nouvel établissement pourrait avoir sur la structure commerciale de ladite zone; le rapport du Tribunal de Defensa de la Competencia (tribunal de la concurrence) est indispensable, mais ne revêt pas un caractère contraignant.

8. En ce qui concerne le point a), une zone est réputée dotée d’un équipement commercial adéquat lorsque ce dernier garantit à la population existante (ou à la population prévue à moyen terme) une offre d’articles, en termes de qualité, de variété, de service, de prix et d’horaires, qui soit conforme à la situation actuelle et aux tendances de développement du commerce moderne de détail (article 6, paragraphe 3). En ce qui concerne le point b), les effets positifs sur la concurrence ainsi que les effets négatifs sur le petit commerce préexistant doivent être pris en compte (article 6, paragraphe 4).

9. L’article 6, paragraphe 5, autorise les communautés autonomes à créer des commissions pour faire rapport sur l’installation de grands établissements, conformément aux dispositions que ces communautés autonomes peuvent édicter.

10. La disposition finale de la loi n° 7/1996 spécifie le statut constitutionnel des différents articles. Celle-ci présente, entre autres, l’article 6, paragraphes 1 et 2, comme ayant été adopté conformément aux compétences exclusives de l’État au titre de l’article 149, paragraphe 1, point 13, de la Constitution, le reste de cet article tombant dans la catégorie résiduelle des dispositions qui «peuvent être applicables en l’absence de législation spécifique édictée par les communautés autonomes».

Loi n° 18/2005

11. L’article 3, paragraphes 1 et 2, définit les «grands» établissements commerciaux et les établissements commerciaux «moyens» selon la taille de la population de la municipalité dans laquelle ils sont implantés. Ces définitions peuvent être résumées dans un tableau:

Population de la municipalité	Grands établissements (surface de vente de X m² ou plus)	Établissements moyens (surface de vente de X m² ou plus)
Supérieure à 240 000	2 500	1 000
25 001 à 240 000	2 000	800
10 001 à 25 000	1 300	600
Jusqu’à 10 000	800	500

12. L’article 3, paragraphe 3, spécifie que les limitations en termes de surface de vente contenues dans le PTSEC (6) s’appliquent aux établissements moyens dans le secteur alimentaire ainsi qu’à tous les établissements dont la surface de vente est supérieure à 1 000 m² qui vendent des appareils électroménagers et d’électronique de consommation, des équipement sportifs ou personnels, ou des articles de loisirs et de culture, quelle que soit la catégorie à laquelle ils appartiennent en vertu des critères énoncés aux paragraphes 1 et 2.

13. Aux termes de l’article 4, les grands établissements commerciaux ne peuvent s’implanter que dans les tissus urbains consolidés des municipalités qui sont des chefs-lieux de district («comarca») ou dont la population est supérieure à 25 000 habitants (en ce compris les touristes saisonniers) (article 4, paragraphe 1). Hormis une possibilité de dérogation, la même restriction s’applique aux établissements dont la surface de vente est égale ou supérieure à 1 000 m² essentiellement consacrés à la vente d’appareils électroménagers et d’électronique de consommation, d’articles et d’accessoires sportifs, d’équipements personnels, ou d’articles de loisirs et de culture (article 4, paragraphe 2). Aux fins de déterminer si une zone constitue un tissu urbain consolidé, il convient de tenir compte des centres de population, de la continuité des bâtiments résidentiels plurifamiliaux ainsi que des points de vente au détail intégrés dans les zones résidentielles (article 4, paragraphe 3). D’autres types de commerces sont toutefois exempts de limitation, en particulier, les établissements destinés principalement à la vente de bateaux ou de véhicules, de machines, de matériaux de construction et de sanitaires, de meubles, d’articles de bricolage ainsi que les jardineries, les magasins d’usine, les implantations commerciales dans les gares accueillant les trains à grande vitesse, certains aéroports et ports et les établissements commerciaux situés dans certaines municipalités frontalières (article 4, paragraphe 8).

14. Aux termes de l’article 6, une autorisation commerciale municipale est nécessaire pour l’ouverture, l’agrandissement ou le transfert d’établissements commerciaux moyens ou pour les changements d’activité. Selon l’article 7, en ce qui concerne les grands établissements commerciaux, les mêmes opérations requièrent une autorisation délivrée par la Généralité (gouvernement de Catalogne), qui est accordée ou refusée sur la base d’un rapport établi par les autorités municipales. Si ce rapport est défavorable ou s’il n’est pas émis dans les trois mois après le dépôt de la demande de rapport, aucune autorisation commerciale ne peut être accordée. En vertu de ces deux articles, si l’autorisation n’est pas accordée dans un certain délai (six mois pour les autorisations délivrées par la Généralité), cela équivaut à un refus de ladite autorisation (règle du «silence négatif»).

15. Pour les grands établissements commerciaux et les établissements commerciaux moyens, l’article 8 requiert en outre un rapport évaluant le degré d’implantation dans le marché en cause de l’entreprise ou du groupe concerné (article 8, paragraphes 1 et 3). À nouveau, si le rapport est défavorable, aucune autorisation ne peut être délivrée (article 8, paragraphe 4). Toutefois, les petites et moyennes (7) entreprises sont dispensées de cette exigence (article 8, paragraphe 2).

16. L’article 10 énumère les éléments que la Généralité ou les autorités municipales doivent examiner pour se prononcer sur les demandes d’autorisations commerciales: la conformité avec le PTSEC; la conformité au plan d’urbanisme; les «conditions qui assurent la sécurité du projet et l’intégration de l’établissement dans l’environnement urbain»; la «mobilité générée par le projet», en particulier son incidence sur le réseau routier et sur l’usage des transports publics et privés; le nombre de places de stationnement disponibles, mesuré conformément aux ratios institués par règlement dans...