Opinion of Advocate General Campos Sánchez-Bordona delivered on 28 January 2021.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2021:79
• Celex Number: 62020CC0006
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 28 January 2021

Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentate il 28 gennaio 2021 (1)

Causa C‑6/20

Sotsiaalministeerium

contro

Innove SA,

con l’intervento di:

Rahandusministeerium

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tallinna Ringkonnakohus (Corte d’appello di Tallinn, Estonia)]

«Procedimento pregiudiziale – Direttiva 2004/18/CE – Aggiudicazione di appalti pubblici – Criteri di selezione qualitativa – Articolo 2 – Trattamento paritario e non discriminatorio – Articolo 26 – Condizioni di esecuzione dell’appalto – Articolo 46 – Abilitazione all’esercizio dell’attività professionale ottenuta in un altro Stato dell’Unione – Regolamento (CE) n. 852/2004 – Igiene dei prodotti alimentari – Articolo 6 – Requisito dell’autorizzazione o registrazione presso l’autorità nazionale per la sicurezza alimentare del paese in cui si trova lo stabilimento a partire dal quale sarà effettuata la fornitura – Momento di presentazione dell’autorizzazione o registrazione dinanzi all’amministrazione aggiudicatrice»

1. In Estonia, la legislazione prevede che, qualora siano richiesti requisiti particolari per l’esecuzione di un appalto pubblico, l’offerente debba dimostrare, a pena di esclusione, di soddisfarli, allegando, al momento dell’offerta, le autorizzazioni rilasciate dalle autorità di tale paese o la prova dell’iscrizione nel registro pertinente.

2. Nel 2015 e 2017 il Ministero degli Affari Sociali estone ha indetto due procedure per aggiudicare due appalti di fornitura di alimenti a persone indigenti. Gli offerenti dovevano dimostrare, all’atto della presentazione delle offerte, di avere ottenuto le autorizzazioni dall’autorità competente estone o di essere iscritte nei pertinenti registri nazionali.

3. L’ente Innove SA, responsabile della gestione degli aiuti finanziati con fondi europei (2), e il Ministero delle Finanze si sono trovati in disaccordo con il Ministero degli Affari sociali riguardo alla compatibilità di dette condizioni con il diritto dell’Unione. Poiché tale disaccordo non è stato risolto in via amministrativa, il Ministero degli Affari Sociali, invocando il regolamento (CE) n. 852/2004 (3), ha adito i giudici estoni per impugnare la decisione della Innove contraria alla sua posizione.

4. Essendo insorta una controversia (4) sulle condizioni dell’appalto, il giudice chiamato a dirimerla ha proposto una domanda di pronuncia pregiudiziale alla quale la Corte dovrà rispondere. Essa dovrà esaminare, in particolare: a) se l’obbligo di presentare, insieme alle offerte, le autorizzazioni nazionali o le prove dell’iscrizione nei registri costituisca un ostacolo alla parità e alla libera concorrenza degli offerenti nelle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, e b) se la direttiva 2004/18/CE (5) possa essere interpretata in modo coerente con le prescrizioni del regolamento n. 852/2004.

I. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

1. Direttiva 2004/18

5. A tenore dell’articolo 2 («Principi di aggiudicazione degli appalti»):

«Le amministrazioni aggiudicatrici trattano gli operatori economici su un piano di parità, in modo non discriminatorio e agiscono con trasparenza».

6. L’articolo 26 («Condizioni di esecuzione dell’appalto») così recita:

«Le amministrazioni aggiudicatrici possono esigere condizioni particolari in merito all’esecuzione dell’appalto purché siano compatibili con il diritto comunitario e siano precisate nel bando di gara o nel capitolato d’oneri. Le condizioni di esecuzione di un appalto possono basarsi in particolare su considerazioni sociali e ambientali».

7. L’articolo 46 («Abilitazione all’esercizio dell’attività professionale») dispone quanto segue:

«Ad ogni operatore economico che intenda partecipare ad un appalto pubblico può essere richiesto di comprovare la sua iscrizione nell’albo professionale o nel registro commerciale o di presentare una dichiarazione giurata o un certificato, quali precisati all’allegato IX A per gli appalti pubblici di lavori, all’allegato IX B per gli appalti pubblici di forniture e all’allegato IX C per gli appalti pubblici di servizi, secondo le modalità vigenti nello Stato membro nel quale è stabilito.

Nelle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, se i candidati o gli offerenti devono essere in possesso di una particolare autorizzazione ovvero appartenere a una particolare organizzazione per poter prestare nel proprio paese d’origine il servizio in questione, l’amministrazione aggiudicatrice può chiedere loro di provare il possesso di tale autorizzazione ovvero l’appartenenza all’organizzazione di cui trattasi».

2. Regolamento n. 852/2004

8. Ai sensi dell’articolo 2 («Definizioni»):

«1. Ai fini del presente regolamento si applicano le seguenti definizioni:

(...)

c) “stabilimento”: ogni unità di un’impresa del settore alimentare;

(...)».

9. L’articolo 6 («Controlli ufficiali, registrazione e riconoscimento») prevede quanto segue:

«1. Gli operatori del settore alimentare collaborano con le autorità competenti conformemente ad altre normative comunitarie applicabili o, in mancanza, conformemente alla legislazione nazionale.

2. In particolare, ogni operatore del settore alimentare notifica all’opportuna autorità competente, secondo le modalità prescritte dalla stessa, ciascuno stabilimento posto sotto il suo controllo che esegua una qualsiasi delle fasi di produzione, trasformazione e distribuzione di alimenti ai fini della registrazione del suddetto stabilimento.

Gli operatori del settore alimentare fanno altresì in modo che l’autorità competente disponga costantemente di informazioni aggiornate sugli stabilimenti, notificandole, tra l’altro, qualsivoglia cambiamento significativo di attività nonché ogni chiusura di stabilimenti esistenti.

3. Tuttavia, gli operatori del settore alimentare provvedono affinché gli stabilimenti siano riconosciuti dall’autorità competente, successivamente ad almeno un’ispezione, se il riconoscimento è prescritto:

a) a norma della legislazione nazionale dello Stato membro in cui lo stabilimento è situato;

b) a norma del regolamento (CE) n. 853/2004;

o

c) da una decisione adottata dalla Commissione. Tale misura intesa a modificare elementi non essenziali del presente regolamento è adottata secondo la procedura di regolamentazione con controllo di cui all’articolo 14, paragrafo 3.

Lo Stato membro che impone il riconoscimento di taluni stabilimenti situati nel suo territorio a norma della legislazione nazionale, come previsto alla lettera a), comunica alla Commissione e agli altri Stati membri le pertinenti disposizioni nazionali» (6).

B. Diritto estone

1. Riigihangete seadus (7)

10. L’articolo 39, paragrafo 1, così dispone:

«L’amministrazione aggiudicatrice deve verificare se la situazione economica e finanziaria e le competenze tecniche e professionali dell’offerente o del candidato soddisfino le condizioni di ammissione stabilite nel bando di gara. Le condizioni di ammissione devono essere sufficienti a dimostrare l’idoneità dell’offerente o del candidato ad eseguire l’appalto nonché adeguate e proporzionate alla natura, alla quantità e allo scopo delle forniture, dei servizi o dei lavori oggetto dell’appalto pubblico».

11. L’articolo 41, paragrafo 3, prevede quanto segue:

«Qualora il legislatore stabilisca requisiti specifici per un’attività che deve essere svolta in virtù dell’appalto pubblico, l’amministrazione aggiudicatrice indica nel bando di gara i requisiti specifici da soddisfare, nonché le registrazioni e le autorizzazioni necessarie per l’ammissione dell’offerente o del candidato. Al fine di verificare il rispetto dei requisiti specifici previsti dalla legge, l’amministrazione aggiudicatrice indica nel bando di gara che l’offerente o il candidato deve dimostrare di disporre di un’autorizzazione o di una registrazione o di soddisfare ogni altro requisito specifico, o comprovare di essere membro di un’organizzazione competente ai sensi della legislazione dello Stato in cui è stabilito, a meno che l’amministrazione aggiudicatrice possa ottenere tali prove, senza costi aggiuntivi, dalle informazioni pubbliche di una banca dati. Se l’offerente o il candidato non dispone dell’autorizzazione o della registrazione, oppure non è membro dell’organizzazione competente ai sensi della legislazione dello Stato in cui è stabilito, l’amministrazione aggiudicatrice lo dichiara escluso».

2. Toiduseadus (8)

12. L’articolo 8 («Obbligo di possedere un’autorizzazione») dispone quanto segue:

«(1) L’operatore economico deve essere in possesso di un’autorizzazione all’esercizio di attività nel settore alimentare nei seguenti stabilimenti:

1) uno stabilimento ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, lettere b) e c), del regolamento [n. 852/2004];

2) uno stabilimento in cui le operazioni relative ai prodotti primari di origine animale non comportino alcuna modifica della loro forma o delle loro caratteristiche originali, salvo che si tratti di uno stabilimento il cui oggetto sia la produzione primaria di tali prodotti e in cui il produttore effettui operazioni connesse ai sensi del regolamento [n. 852/2004];

3) uno stabilimento in cui le operazioni relative ai prodotti primari di origine non animale comportino la modifica della loro forma e delle loro caratteristiche iniziali, salvo che si tratti di uno stabilimento di cui all’allegato II, capitolo III, del regolamento [n. 852/2004];

4) uno stabilimento in cui sia eseguita la trasformazione di prodotti alimentari, in particolare la loro preparazione o il loro confezionamento, salvo che si tratti del confezionamento di prodotti primari di origine non animale o di uno stabilimento di cui all’allegato II, capitolo III, del regolamento [n. 852/2004];

5) uno stabilimento le cui operazioni abbiano ad oggetto prodotti alimentari di origine animale dal quale siano distribuiti ad un altro operatore e che rientrino nell’allegato II, capitolo III, del regolamento [n. 852/2004];

6) uno stabilimento in cui...