Opinion of Advocate General Campos Sánchez-Bordona delivered on 12 January 2023.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2023:7
• Date: 12 January 2023
• Celex Number: 62021CC0363
• Court: Court of Justice (European Union)

Edición provisional

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentadas el 12 de enero de 2023 (1)

Asuntos acumulados C‑363/21 y C‑364/21

Ferrovienord SpA

contra

Istituto Nazionale di Statistica - ISTAT (C‑363/21),

con intervención de:

Procura generale della Corte dei conti,

Ministero dell’Economia e delle Finanze

y

Federazione Italiana Triathlon

contra

Istituto Nazionale di Statistica - ISTAT,

Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑364/21),

con intervención de:

Procura generale della Corte dei conti

[Peticiones de decisión prejudicial planteadas por la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas, Italia)]

«Procedimiento prejudicial — Reglamento (UE) n.o 549/2013 — Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC 2010) — Clasificación de unidades institucionales en el sector S.13 (administraciones públicas) — Normativa estadística de la Unión — Mecanismos de control — Efecto directo — Directiva 2011/85/CEE — Marcos presupuestarios nacionales — Efecto directo — Tutela judicial efectiva — Control jurisdiccional por un tribunal de cuentas o por tribunales de lo contencioso administrativo»

1. Estas peticiones (acumuladas) de decisión prejudicial ofrecen al Tribunal de Justicia (2) la posibilidad de clarificar el alcance de la normativa que rige el Sistema Europeo de Cuentas 2010, establecido por el Reglamento (UE) n.º 549/2013. (3) Con ellas se trata de dilucidar, en concreto:

— Si ese Reglamento y la Directiva 2011/85/UE (4) pueden invocarse en litigios que oponen a distintas entidades públicas entre sí, o a particulares frente a las autoridades estadísticas.

— Qué modalidad de tutela judicial efectiva han de implantar los Estados miembros al instaurar las vías de recurso que permitan fiscalizar la aplicación de las normas de la Unión en esta materia.

I. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

1. Reglamento n.º 549/2013

2. El artículo 1 estipula:

«1. El presente Reglamento establece el Sistema Europeo de Cuentas 2010 (“SEC 2010” o “SEC”).

2. El SEC 2010 contempla lo siguiente:

a) una metodología (anexo A) relativa a las reglas, definiciones, nomenclaturas y normas de contabilidad comunes, que se utilizarán para la elaboración de cuentas y tablas, sobre bases comparables para las necesidades de la Unión, y de resultados con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3;

b) un programa (anexo B) que establece los plazos para la transmisión por parte de los Estados miembros a la Comisión (Eurostat) de las cuentas y las tablas que deben compilarse con arreglo a la metodología mencionada en la letra a).

[…]

4. El presente Reglamento no obliga a ningún Estado miembro a elaborar con arreglo al SEC 2010 las cuentas destinadas a satisfacer sus propias necesidades».

3. El capítulo 1 (Características generales y principios fundamentales) del anexo A (SEC 2010) dispone:

«1.01 El Sistema Europeo de Cuentas […] constituye un marco contable comparable a escala internacional, cuyo fin es realizar una descripción sistemática y detallada del total de una economía (una región, un país o un grupo de países), sus componentes y sus relaciones con otras economías.

[…]

1.57 Las unidades institucionales son entidades económicas capaces de ser propietarias de bienes y activos, contraer pasivos y participar en actividades y operaciones económicas con otras unidades, en nombre propio. A efectos del sistema SEC 2010, las unidades institucionales se agrupan en cinco sectores institucionales nacionales mutuamente excluyentes:

a) sociedades no financieras;

b) instituciones financieras;

c) administraciones públicas;

d) hogares;

e) instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares.

El conjunto de estos cinco sectores constituye el total de la economía nacional. Cada sector está dividido, a su vez, en subsectores. El sistema SEC 2010 permite elaborar una serie completa de cuentas de flujos y de balances para cada sector y subsector, y para el total de la economía. Las unidades no residentes pueden interactuar con estos cinco sectores nacionales, y las interacciones se presentan entre los cinco sectores nacionales y un sexto sector institucional: el resto del mundo.

[…]».

4. El capítulo 2 (Las unidades y los conjuntos de unidades) de dicho anexo (SEC 2010) proclama:

«[…]

2.12 Definición: Una unidad institucional es una entidad económica que se caracteriza por su autonomía de decisión en el ejercicio de su función principal. […]

[…]

2.32 Los sectores y subsectores agrupan las unidades institucionales que tienen un comportamiento económico análogo.

[…]

Administraciones públicas (S.13)

2.111 Definición: El sector “administraciones públicas” (S.13) incluye todas las unidades institucionales que son productores no de mercado cuya producción se destina al consumo individual o colectivo, que se financian mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores y que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional.

[…]».

5. El capítulo 20 (Cuentas de las administraciones públicas) de este anexo reza:

« […]

20.05 El sector de las administraciones públicas (S.13) comprende todas las unidades de las administraciones públicas y todas las instituciones sin fines de lucro (ISFL) no de mercado controladas por las unidades de las administraciones públicas. También incluye a otros productores no de mercado conforme a lo indicado en los puntos 20.18 a 20.39.

[…]».

2. Directiva 2011/85

6. Según el artículo 1:

«La presente Directiva establece normas detalladas sobre las características que deben presentar los marcos presupuestarios de los Estados miembros. Estas normas son necesarias a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones que el TFUE impone a los Estados miembros a efectos de evitar los déficits públicos excesivos».

7. El artículo 2 enuncia:

«A los efectos de la presente Directiva, serán de aplicación las definiciones de “público”, “déficit” e “inversión” establecidas en el artículo 2 del Protocolo (n.º 12) sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al TUE y al TFUE. ^[(5)^] Se aplicará asimismo la definición de subsectores de las administraciones públicas establecida en el punto 2.70 del anexo A del Reglamento (CE) n.º 2223/96.

Además, se entenderá por:

“marco presupuestario”: el conjunto de disposiciones, procedimientos, normas e instituciones que constituyen la base de las políticas presupuestarias de las administraciones públicas, en particular:

[…]

f) los dispositivos de control y análisis independientes destinados a reforzar la transparencia de los elementos del proceso presupuestario;

[…]».

8. El artículo 3, apartado 1, recoge:

«En lo que respecta a los sistemas nacionales de contabilidad pública, los Estados miembros dispondrán de unos sistemas de contabilidad que cubran de manera íntegra y coherente todos los subsectores de las administraciones públicas y contengan la información necesaria para generar datos según el principio de devengo con el fin de preparar datos basados en la norma SEC-95. Los sistemas de contabilidad pública estarán sujetos a control interno y serán objeto de auditorías independientes».

3. Reglamento (UE) n.º 473/2013 (6)

9. El artículo 2 indica:

«1. A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:

a) “organismos independientes”, organismos estructuralmente independientes u organismos dotados de autonomía funcional con respecto a las autoridades presupuestarias del Estado miembro, basados en disposiciones normativas nacionales que garanticen un nivel elevado de autonomía funcional y responsabilidad, […]

2. También serán aplicables al presente Reglamento las definiciones del sector administraciones públicas y de los subsectores del sector de las administraciones públicas establecidas en el punto 2.70 del anexo A del Reglamento (CE) n.º 2223/96 de 25 de junio de 1996, relativo al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad […]

[…]».

10. Con arreglo al artículo 5:

«1. Los Estados miembros se dotarán de organismos independientes encargados del seguimiento del cumplimiento de:

a) las reglas presupuestarias numéricas que incluyan en su proceso presupuestario su objetivo presupuestario a medio plazo, tal como se definen en el artículo 2 bis del Reglamento (CE) n.º 1466/97;

b) las reglas presupuestarias numéricas mencionadas en el artículo 5 de la Directiva 2011/85/UE.

[…]».

B. Derecho nacional

1. Ley n.º 196/2009 (7)

11. El artículo1 manifiesta:

«1. Las administraciones públicas contribuyen a la realización de los objetivos de las finanzas públicas determinados en el ámbito nacional de conformidad con los procedimientos y criterios establecidos por la Unión Europea y comparten las responsabilidades consiguientes a este respecto. […]

2. […] Por administración pública se entenderá […], a partir del año 2012 [,] las entidades y personas indicadas a efectos estadísticos por el [Istituto Nazionale di Statistica (Instituto Nacional de Estadística, Italia; en lo sucesivo, «ISTAT»)] en la lista […] publicada […] en el Diario Oficial de la República Italiana […], con sus posteriores actualizaciones conforme al apartado 3 del presente artículo, realizadas sobre la base de las definiciones previstas en los reglamentos específicos de la Unión Europea […].

3. La designación de las entidades públicas mencionadas en el apartado 2 será efectuada anualmente por el ISTAT mediante decisión que se publicará en el Diario Oficial a más tardar el 30 de septiembre.

[…]».

2. Ley n.º 243/2012(8)

12. A tenor del artículo 2, apartado 1, letra a), se definen como «“administraciones públicas” las entidades determinadas con los procedimientos y actos previstos, en consonancia con el ordenamiento de la Unión Europea, por la reglamentación en materia de contabilidad y de finanzas públicas, articulados en los subsectores de las administraciones centrales, de las administraciones locales y de los organismos nacionales de previsión social».

13....