Commission of the European Communities v Hellenic Republic.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:1999:455
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 28 September 1999
• Docket Number: C-387/97
• Procedure Type: Recurso por incumplimiento – fundado
• Celex Number: 61997CC0387

Avis juridique important

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61997C0387

Conclusions de l'avocat général Ruiz-Jarabo Colomer présentées le 28 septembre 1999. - Commission des Communautés européennes contre République hellénique. - Manquement d'Etat - Arrêt de la Cour constatant un manquement - Inexécution - Article 171 du traité CE (devenu article 228 CE) - Sanctions pécuniaires - Astreinte - Déchets - Directives 75/442/CEE et 78/319/CEE. - Affaire C-387/97.

Recueil de jurisprudence 2000 page I-05047

Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1 La présente affaire est la première dans laquelle la Cour devra se prononcer sur l'article 171 du traité CE (devenu article 228 CE). Cette disposition permet d'infliger des sanctions économiques aux États membres qui n'auraient pas mis à exécution un arrêt par lequel la Cour a statué sur un recours pour violation du traité, formé en vertu de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE).

Le caractère succinct du texte ainsi que la complexité inhérente à la question elle-même soulèvent un grand nombre de problèmes juridiques, parmi lesquels il faut souligner ceux qui touchent à la nature des sanctions, à leur éventuel effet rétroactif et aux limites de celle-ci, ainsi qu'aux pouvoirs respectifs de la Cour et de la Commission pour fixer le type et le montant de la sanction, pour ne citer que les principaux problèmes. Or, on peut prévoir que ces problèmes ne disparaîtront pas avec le prononcé de l'arrêt. En effet, des questions fondamentales, telles que celles du moment de la cessation (totale ou partielle) du manquement, de la procédure de vérification de cette cessation ou des conséquences du défaut d'exécution de la sanction par l'État mis en cause, n'ont pour le moment pas trouvé de réponse.

En outre, le dossier fait apparaître une difficulté supplémentaire: le manquement, reproché à la République hellénique, n'est pas limité au défaut de transposition d'une directive communautaire dans le droit interne, comme c'est souvent le cas, mais il concerne aussi l'inexécution des mesures matérielles nécessaires pour se conformer à la réglementation européenne. Concrètement, il s'agit d'examiner si, dans la région de La Canée, en Crète, les déchets sont éliminés en conformité avec les directives du Conseil 75/442/CEE, relative aux déchets (1), et 78/319/CEE, relative aux déchets toxiques et dangereux (2).

Les difficultés relevées ci-dessus conditionnent mon analyse, que je fais en étant conscient de l'importance de la pratique pour préciser les contours, encore bien vagues aujourd'hui, de ce nouveau mécanisme procédural du droit communautaire.

II - Le cadre juridique

A - Les directives 75/442 et 78/319

2 Les directives 75/442 et 78/319 ont pour objet, d'une part, la suppression des disparités entre les dispositions applicables dans les différents États membres en ce qui concerne l'élimination des déchets et, d'autre part, la contribution à la protection de l'environnement et à l'amélioration de la qualité de vie. En vertu de l'article 145 de l'acte relatif aux conditions d'adhésion de la République hellénique et aux adaptations des traités (JO 1979, L 291, p. 17), cet État aurait dû se conformer à ces deux directives pour le 1er janvier 1981 au plus tard.

3 L'article 4 de la directive 75/442 dispose ce qui suit:

«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans porter préjudice à l'environnement, et notamment:

- sans créer de risque pour l'eau, l'air ou le sol ni pour la faune et la flore;

- sans provoquer d'incommodités par le bruit ou les odeurs; - sans porter atteinte aux sites et aux paysages.»

4 L'article 5 de la directive 75/442 prévoit que les États membres «établissent ou désignent la ou les autorités compétentes chargées, dans une zone déterminée, de planifier, d'organiser, d'autoriser et de superviser les opérations d'élimination des déchets».

Selon l'article 6 de ladite directive,

«La ou les autorités compétentes visées à l'article 5 sont tenues d'établir aussitôt que possible un ou plusieurs plans portant notamment sur:

- les types et les quantités de déchets à éliminer; - les prescriptions techniques générales; - les sites appropriés pour l'élimination;

- toutes les dispositions spéciales concernant des déchets particuliers.

Ce ou ces plans peuvent inclure par exemple:

- les personnes physiques ou morales habilitées à procéder à l'élimination des déchets;

- l'estimation des coûts des opérations d'élimination;

- les mesures susceptibles d'encourager la rationalisation de la collecte, du tri et du traitement des déchets.»

5 L'article 14 de la directive 75/442 impose aux États membres l'obligation de communiquer à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu'ils adoptent dans le domaine régi par la directive.

6 La directive 78/319 a introduit des dispositions similaires en ce qui concerne les déchets toxiques et dangereux. L'article 5 de cette directive dispose ce qui suit:

«1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets toxiques et dangereux seront éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans porter préjudice à l'environnement et notamment:

- sans créer de risque pour l'eau, l'air ou le sol, ni pour la faune et la flore;

- sans provoquer d'incommodités par le bruit ou les odeurs; - sans porter atteinte aux sites et aux paysages.

2. Les États membres prennent notamment les mesures nécessaires pour interdire l'abandon, le rejet, le dépôt et le transport incontrôlés de déchets toxiques et dangereux, ainsi que leur cession à des installations, établissements ou entreprises autres que ceux visés à l'article 9, paragraphe 1.»

7 L'article 9, paragraphe 1, de la directive 78/319 dispose que les installations, établissements ou entreprises qui assurent le stockage, le traitement et/ou le dépôt de déchets toxiques et dangereux doivent obtenir une autorisation délivrée par les autorités compétentes.

8 En vertu de l'article 12 de la directive 78/319:

«1. Les autorités compétentes établissent et tiennent à jour des programmes pour l'élimination des déchets toxiques et dangereux. Ces programmes portent notamment sur:

- les types et les quantités de déchets à éliminer, - les méthodes d'élimination, - les centres de traitement spécialisés, si nécessaire, - les sites de dépôt appropriés.

Les autorités compétentes des États membres peuvent inclure d'autres aspects particuliers, notamment une estimation des coûts des opérations d'élimination.

2. Les autorités compétentes publient les programmes visés au paragraphe 1. Les États membres communiquent ces programmes à la Commission.

3. La Commission organise régulièrement avec les États membres une confrontation de ces programmes en vue de s'assurer que la mise en oeuvre de la présente directive est suffisamment harmonisée.»

9 L'article 21, paragraphe 2, de ladite directive impose aux États membres l'obligation de communiquer à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu'ils adoptent dans le domaine régi par la directive.

10 Le «déchet» est défini à l'article 1er, sous a), des deux directives comme étant «toute substance ou tout objet dont le détenteur se défait ou a l'obligation de se défaire en vertu des dispositions nationales en vigueur». Le «déchet toxique et dangereux» est défini à l'article 1er, sous b), de la directive 78/319 comme étant «tout déchet contenant ou contaminé par les substances ou matières figurant à l'annexe de la présente directive de nature, en quantités ou en concentrations telles qu'elles présentent un risque pour la santé ou l'environnement».

B - L'article 171 du traité

11 Le traité sur l'Union européenne, qui est entré en vigueur le 1er novembre 1993, a ajouté, par son article G, point 51, un paragraphe 2 à l'ancien article 171 du traité CEE. La nouvelle disposition, devenue article 228 CE avec l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam le 1er mai 1999, prévoit ainsi ce qui suit:

«1. Si la Cour de justice reconnaît qu'un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité, cet État est tenu de prendre les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour de justice.

2. Si la Commission estime que l'État membre concerné n'a pas pris ces mesures, elle émet, après avoir donné à cet État la possibilité de présenter ses observations, un avis motivé précisant les points sur lesquels l'État membre concerné ne s'est pas conformé à l'arrêt de la Cour de justice.

Si l'État membre concerné n'a pas pris les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour dans le délai fixé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice. Elle indique le montant de la somme forfaitaire ou de l'astreinte à payer par l'État membre concerné qu'elle estime adapté aux circonstances.

Si la Cour de justice reconnaît que l'État membre concerné ne s'est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte.

Cette procédure est sans préjudice de l'article 170.»

C - Les communications de la Commission concernant la mise en oeuvre de l'article 171 du traité et la méthode de calcul de l'astreinte prévue par cette disposition

12 Bien qu'il ne s'agisse pas de textes normatifs proprement dits, ces communications lient l'institution dont elles émanent, du moins en ce sens qu'elle ne pourra s'en écarter que moyennant une justification appropriée, sous peine de violation du principe d'égalité de traitement.

13 La communication de la Commission concernant la mise en oeuvre de l'article 171 du traité, du 21 août 1996 (3) (ci-après la «première communication»), prévoit entre autres ce qui suit:

«...

4. L'article 171 offre une possibilité de choix entre deux types de sanctions pécuniaires, la somme forfaitaire et l'astreinte. En tenant compte de l'objectif fondamental de l'ensemble...