Commission of the European Communities v Italian Republic.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2006:781
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 14 December 2006
• Docket Number: C-134/05
• Procedure Type: Recurso por incumplimiento
• Celex Number: 62005CC0134

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. M. Poiares Maduro

présentées le 14 décembre 2006 (1)

Affaire C‑134/05

Commission des Communautés européennes

contre

République italienne

«Manquement d’État – Articles 43 CE et 49 CE – Libre circulation des services – Droit d’établissement – Recouvrement extrajudiciaire de créances»

1. Le présent recours, introduit sur le fondement de l’article 226 CE, vise à faire constater que, par les conditions auxquelles elle soumet l’activité de recouvrement extrajudiciaire de créances, y compris lorsque cette activité est le fait d’entreprises établies dans d’autres États membres, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 CE et 49 CE.

I – Le cadre juridique et la procédure précontentieuse

2. La loi italienne sur la sécurité publique, adoptée au moyen du décret royal n° 773 du 18 juin 1931 (supplément ordinaire à la GURI nº 146, du 26 juin 1931), interprétée et complétée par une circulaire du ministère de l’Intérieur du 2 juillet 1996 (ci‑après la «réglementation italienne»), dispose en substance que:

– l’exercice de l’activité de recouvrement extrajudiciaire de créances est subordonné à la délivrance d’une licence par le Questore, autorité de police locale;

– la licence vaut exclusivement pour les locaux qui y sont indiqués;

– l’activité autorisée est limitée à la province dans laquelle la licence a été délivrée;

– le Questore peut subordonner l’octroi de la licence à des prescriptions additionnelles par rapport à celles prévues par ladite loi, afin de garantir le respect de la confiance publique;

– le titulaire d’une licence doit afficher en permanence et de manière visible dans ses locaux le tableau des opérations qu’il accomplit et le tarif des prix y afférents, et ne peut effectuer d’autres opérations que celles mentionnées dans ledit tableau;

– il est nécessaire de fixer des paramètres objectifs et homogènes, afin d’éviter que les tarifs pratiqués dans une même province ne soient trop différents;

– les agences de recouvrement extrajudiciaire de créances ne peuvent effectuer les opérations financières régies par le décret législatif n° 385/93, du 1^er septembre 1993, relatif aux activités bancaires et de crédits (supplément ordinaire à la GURI nº 92, du 30 septembre 1993), réservées exclusivement aux intermédiaires financiers inscrits dans le tableau afférent du ministère du Trésor.

3. Étant d’avis que la plupart de ces dispositions étaient incompatibles avec les articles 43 CE et 49 CE, la Commission des Communautés européennes a adressé une lettre de mise en demeure à la République italienne le 21 mars 2002. Tout en contestant l’existence d’une infraction aux règles du traité CE, les autorités italiennes ont répondu qu’elles avaient mis sur pied un groupe de travail chargé de réfléchir à une révision de la réglementation en cause et ont transmis à la Commission une lettre annonçant la préparation d’un projet de loi en ce sens. Mais, ni le texte ni le calendrier d’adoption de ce projet ne lui ayant été communiqué, la Commission a émis un avis motivé le 7 juillet 2004. Ce dernier étant resté infructueux, la Commission a saisi la Cour du présent recours le 22 mars 2005.

II – Appréciation

4. Le recouvrement extrajudiciaire de créances peut être défini comme «tout acte ou pratique qui a pour but d’inciter le débiteur à s’acquitter d’une dette impayée, à l’exception de tout recouvrement sur la base d’un titre exécutoire» (2). C’est à réglementer l’exercice de cette activité que s’attachent diverses dispositions de la réglementation italienne. Selon la Commission, cette réglementation est à plusieurs égards incompatible avec les articles 43 CE et 49 CE. Plus précisément, la Commission articule huit griefs à l’encontre de celle‑ci; mais certains d’entre eux apparaissent si étroitement liés que, pour la clarté de l’analyse, l’argumentation de la Commission peut être regroupée en cinq points.

5. Par sa requête, la Commission invite la Cour à préciser une fois de plus quelle est la latitude dont disposent les États membres pour réglementer l’exercice d’une activité économique qui n’a pas encore fait l’objet d’une réglementation communautaire.

6. À cet égard, il convient de rappeler d’emblée que, selon la jurisprudence de la Cour, «en l’absence d’harmonisation d’une activité professionnelle, les États membres demeurent, en principe, compétents pour définir l’exercice de cette activité, mais doivent exercer leurs compétences dans ce domaine dans le respect des libertés fondamentales garanties par le traité» (3). Certes, les libertés de circulation, telles que les droits de libre établissement et de libre prestation de services, n’ont pas pour objet de libéraliser les économies nationales en faisant obstacle à toute réglementation d’origine étatique qui affecterait la liberté économique et commerciale; autrement, elles sonneraient le glas du pouvoir de réglementation économique des États membres. Mais elles ont pour objectif de promouvoir le décloisonnement des marchés nationaux, en facilitant l’exercice par les opérateurs de leur activité sur un plan transnational. À cet effet, elles ont vocation à appréhender toutes les situations transnationales et à prohiber non seulement toutes les discriminations directes ou indirectes à raison de la nationalité instaurées par les États membres, mais encore toute mesure nationale aboutissant à traiter les situations transnationales de manière moins favorable que les situations purement nationales (4). Autrement dit, conformément à la logique du marché intérieur, il s’agit de poursuivre les discriminations commises à l’encontre de l’exercice de la liberté de circulation. Cette emprise des libertés de circulation contraint alors les États à prendre en compte l’effet des mesures de régulation de leurs économies nationales sur la situation des ressortissants communautaires souhaitant faire usage de leur droit à la libre circulation.

7. Plus précisément, le traitement moins favorable des situations transnationales que le principe de liberté de circulation interdit peut revêtir différentes formes. Il peut bien sûr être l’effet d’une discrimination avantageant les ressortissants nationaux. Il peut aussi découler d’un frein mis à l’accès au marché, soit que la réglementation nationale ait pour effet de protéger les positions acquises par les opérateurs économiques établis sur le marché national (5), soit qu’elle rende plus difficile l’exercice d’une activité transnationale (6) ou les échanges entre États membres.

8. C’est à la lumière de ce cadre d’analyse qu’il convient d’apprécier la pertinence des griefs soulevés par la Commission.

9. Comme l’analyse qui suit va le mettre en évidence, ces griefs sont fondés. Cela ne veut pas dire qu’un État membre ne peut réglementer l’activité de recouvrement extrajudiciaire de créances. Sans doute est‑il même souhaitable qu’elle le soit. Mais les conditions auxquelles la République italienne a subordonné son exercice sont par trop restrictives des libertés d’établissement et de prestation de services.

A – L’exigence d’une licence et les conditions additionnelles de son attribution

10. La Commission met d’abord en cause la condition, mise par la réglementation italienne à l’exercice de l’activité de recouvrement extrajudiciaire de créances, de délivrance préalable d’une autorisation administrative par l’autorité de police locale, le Questore. En ce que cette exigence serait également imposée aux prestataires établis dans un autre État membre, sans que soit pris en considération le respect par ces derniers des obligations éventuellement prévues par la réglementation du pays d’établissement aux fins de protection de l’intérêt public visé par la réglementation italienne, celle‑ci violerait la liberté de prestation de services. Il en irait d’autant plus ainsi que la réglementation italienne reconnaît au Questore le pouvoir d’imposer des prescriptions additionnelles par rapport à celles qu’elle prévoit expressément, afin de garantir la confiance publique.

11. Ce grief et l’argumentation développée à l’appui par la Commission me paraissent tout à fait fondés.

12. Pour se défendre, les autorités italiennes objectent en premier lieu, il est vrai, que ce régime d’autorisation préalable ne consacrerait ni directement ni indirectement une discrimination au détriment des prestataires transfrontaliers, l’exigence d’une licence valant également pour les opérateurs italiens et/ou pour les opérateurs établis en Italie. Mais l’on sait que, rejoignant la solution initialement dégagée en matière de libre circulation des marchandises, le principe de liberté de prestation de services a été progressivement interprété comme prohibant non seulement les restrictions directement ou indirectement discriminatoires, mais aussi les entraves indistinctement applicables. Selon une formule établie depuis l’affaire Säger (7), «l’article 59 du traité [devenu, après modification, article 49 CE] exige non seulement l’élimination de toute discrimination à l’encontre du prestataire de services en raison de sa nationalité, mais également la suppression de toute restriction, même si elle s’applique indistinctement aux prestataires nationaux et à ceux des autres États membres, lorsqu’elle est de nature à prohiber ou gêner autrement les activités du prestataire établi dans un autre État membre, où il fournit légalement des services analogues». Or, il est de jurisprudence établie qu’une autorisation administrative préalable est de nature à gêner ou à rendre moins attrayante la prestation de services et constitue, par conséquent, une restriction à la libre circulation dudit prestataire (8). Elle constitue un frein à l’accès du prestataire transfrontalier au marché de l’État d’accueil.

13. Les autorités italiennes invoquent en second lieu des raisons liées à l’ordre public et à la sécurité publique, telles que la nécessité de lutter contre l’infiltration...