Daniele Annibaldi v Sindaco del Comune di Guidonia and Presidente Regione Lazio.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:1997:462
• Date: 02 October 1997
• Celex Number: 61996CC0309
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Cuestión prejudicial - inadmisible
• Docket Number: C-309/96

61996C0309

Conclusions de l'avocat général Cosmas présentées le 2 octobre 1997. - Daniele Annibaldi contre Sindaco del Comune di Guidonia et Presidente Regione Lazio. - Demande de décision préjudicielle: Pretura circondariale di Roma - Italie. - Agriculture - Parc naturel et archéologique - Activité économique - Protection de droits fondamentaux - Incompétence de la Cour. - Affaire C-309/96.

Recueil de jurisprudence 1997 page I-07493

Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1 Dans la présente affaire, en déférant à la Cour deux questions préjudicielles, la Pretura circondariale di Roma souhaite s'entendre dire si une réglementation nationale qui impose des restrictions substantielles au droit de propriété, sans indemnisation préalable, au titre de la protection de l'environnement naturel et culturel est contraire aux droits fondamentaux liés à la propriété, à la liberté d'entreprise et à l'égalité de traitement ainsi qu'à l'article 40, paragraphe 3, du traité CEE.

II - Les dispositions nationales

2 L'article 1er de la loi régionale du Latium n_ 22, du 20 juin 1996 (1), a créé le parc naturel et archéologique de l'Inviolata dans la commune de Guidonia-Montecelio, près de Rome.

L'article 2, paragraphe 1, de cette loi, qui a été promulguée conformément à la loi régionale no 46, du 28 novembre 1977 et à la loi no 394 du 6 décembre 1991, précise que le parc est créé afin de protéger et de mettre en valeur l'environnement naturel et les vestiges archéologiques de la zone.

A cet effet, l'article 7 de la loi interdit certaines activités dans le périmètre du parc, parmi lesquelles la chasse, la construction d'établissements d'élimination des déchets, les changements de culture et les travaux de terrassement, la circulation et le stationnement de véhicules à moteur, l'ouverture de routes et l'exécution de tout ouvrage de construction; ces interdictions sont assorties de certaines exceptions, liées à la poursuite des objectifs du parc et nécessitant, en règle générale, une autorisation spéciale.

L'article 8 de la loi autorise, à titre exceptionnel, certaines activités douces, essentiellement des activités de recherche et des activités scientifiques, ainsi que le tourisme social dans certaines zones définies à cet effet.

Enfin, l'article 9 de la loi prévoit certains cas d'indemnisation des personnes affectées par le fonctionnement du parc, au départ d'un article du budget régional.

III - Les éléments de fait

3 M. Daniele Annibaldi, ressortissant italien, demandeur au principal, est propriétaire d'une exploitation agricole de 65 hectares dans la commune de Guidonia. Depuis 1996, une partie de cette exploitation, d'une superficie de 35 hectares, a été incluse dans le périmètre du parc naturel et archéologique.

4 Le 8 août 1996, le maire de la commune de Guidonia a, en sa qualité de gestionnaire du parc, rejeté la demande par laquelle le demandeur au principal sollicitait une autorisation d'implanter un verger d'une surface de trois hectares dans une partie de sa propriété située dans le périmètre du parc.

5 Le 26 août 1996, le demandeur au principal a introduit un recours, au titre de l'article 703 du code de procédure civile italien, devant la Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Tivoli. Dans sa demande, il soutenait que le rejet de sa demande constituait une restriction illicite affectant son droit de propriété ainsi que le droit d'exploiter son entreprise agricole; il soutenait également que les dispositions de la loi régionale no 22, précitée, qui ont fondé en droit le rejet de sa demande, et en particulier ses articles 7 et 8, étaient contraires à la Constitution italienne, aux principes généraux de droit européen relatifs à la protection des droits fondamentaux ainsi qu'aux articles 40 et 52 du traité CEE.

IV - Les questions préjudicielles

6 Estimant que se posait une question d'interprétation du droit communautaire, la juridiction nationale défère à la Cour de justice les questions préjudicielles suivantes:

«1. Une disposition de droit national qui impose aux entreprises englobées dans un parc naturel et archéologique de s'abstenir de toute activité, quelle qu'elle soit, dans les zones concernées - mesure impliquant, en substance, une expropriation de ces entreprises sans que soit prévue aucune indemnité pour les particuliers expropriés - viole-t-elle les droits fondamentaux liés à la propriété, à l'entreprise et à l'égalité de traitement par les autorités nationales?

2. En faisant même abstraction de la réponse que la Cour de justice estimera devoir donner à la première question, les mesures prévues par l'article 7 de la loi régionale en question (assimilable, aux fins de la décision communautaire, à toute autre disposition nationale) violent-elles le principe d'égalité et l'interdiction de discrimination connexe prévue par l'article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité de Rome?»

V - Sur la recevabilité

7 Comme nous l'exposerons par la suite, la réponse aux questions préjudicielles ne relève pas de la compétence de la Cour, car le rapport juridique qui fait l'objet du litige au principal sort du cadre du droit communautaire. Néanmoins, nous considérons qu'il est utile d'examiner au préalable certaines exceptions soulevées par la Regione Lazio, partie au principal, tendant à faire déclarer irrecevable la demande de décision préjudicielle, en raison de vices intrinsèques à l'ordonnance.

8 Nous éprouvons, en tout cas, la nécessité de relever, à titre liminaire, que, dans le cadre de la procédure de renvoi préjudiciel, les parties au principal sont simplement appelées à se faire entendre, en déposant leurs observations devant la Cour (2). Ces observations devront s'inscrire dans le cadre des questions préjudicielles et viser à aider la Cour dans l'accomplissement de sa mission, qui consiste à apporter une solution uniforme aux questions d'interprétation du droit communautaire qui ont été soulevées, plutôt que viser à faire déclarer sans objet les questions préjudicielles (3). Il convient de considérer que cette obligation est particulièrement révélatrice du devoir de coopération incombant à tous les acteurs de la procédure de renvoi préjudiciel et pas seulement à la juridiction de renvoi. Ce devoir impose de manière toute particulière, pensons-nous, aux autorités publiques qui ont adopté les dispositions en cause et qui étaient parties au litige au principal, comme en l'espèce, de ne pas se limiter à relever les insuffisances réelles ou supposées de l'ordonnance de renvoi quant aux faits de l'espèce ou aux dispositions qu'elles ont elles-mêmes adoptées, mais de fournir à la Cour les éléments prétendument manquants que, comme on doit s'y attendre, à juste titre d'ailleurs, lesdites autorités connaissent mieux que quiconque.

9 Il est soutenu, en premier lieu, que l'ordonnance de renvoi est irrecevable parce que, en se bornant à reprendre les affirmations du demandeur, le...