Fish Legal and Emily Shirley v Information Commissioner and Others.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2013:539
• Docket Number: C-279/12
• Celex Number: 62012CC0279
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Date: 05 September 2013

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PEDRO CRUZ VILLALÓN

présentées le 5 septembre 2013 ( 1 )

Affaire C‑279/12

Fish Legal

Emily Shirley

contre

The Information Commissioner

United Utilities, Yorkshire Water and Southern Water

[demande de décision préjudicielle formée par l’Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (Royaume‑Uni)]

«Accès à l’information en matière d’environnement — Obligation des autorités publiques — ‘Personnes physiques ou morales qui exercent, en vertu du droit interne, des fonctions administratives publiques’ — Personne physique ou morale se trouvant ‘sous le contrôle’ de l’État ou d’un organe exerçant des fonctions publiques — Notion autonome du droit de l’Union»

1. La présente demande de décision préjudicielle pose à nouveau le problème des conditions d’accès des particuliers à l’information en matière d’environnement détenue par l’autorité publique, dont la divulgation fait l’objet de la directive 2003/4/CE ( 2 ), soulevant notamment la question du caractère d’«autorité publique», au sens de la directive, de l’organisme auquel la demande est adressée. Cette question fait débat en tant qu’il s’agit de sociétés privées gérant un service public en rapport avec l’environnement, la discussion portant sur le point de savoir si, dans les circonstances de l’espèce, les caractéristiques de ladite gestion doivent conduire à conclure que, malgré leur caractère privé, les sociétés doivent être considérées en tant qu’«autorité publique» au sens de la directive 2003/4 et, par conséquent, doivent répondre à la demande d’information qui leur a été faite par deux particuliers.

2. Dans ces termes, la Cour est appelée à affiner sa jurisprudence dans deux domaines très concrets: d’une part, bien évidemment, sur le terrain spécifique du droit d’accès à l’information lui‑même; d’autre part, sur celui de la définition de la notion de «pouvoir public», point ayant une importance transversale pour une multitude de domaines du droit de l’Union et pour la résolution duquel il sera nécessaire, en l’espèce, d’examiner les notions de «dépendance» et de «contrôle» habituelles, par exemple, dans la doctrine en matière de sociétés‑écrans.

I – Le cadre réglementaire

A – Le droit international

3. La convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 ( 3 ) (ci‑après la «convention d’Aarhus»), prévoit, dans son article 2, paragraphe 2: «L’expression ‘autorité publique’ désigne: a) l’administration publique à l’échelon national ou régional ou à un autre niveau; b) les personnes physiques ou morales qui exercent, en vertu du droit interne, des fonctions administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services particuliers en rapport avec l’environnement; c) toute autre personne physique ou morale assumant des responsabilités ou des fonctions publiques ou fournissant des services publics en rapport avec l’environnement sous l’autorité d’un organe ou d’une personne entrant dans les catégories visées aux points a) et b) ci-dessus; d) les institutions de toute organisation d’intégration économique régionale visée à l’article 17 qui est partie à la présente convention. La présente définition n’englobe pas les organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs.»

4. Conformément à l’article 4, paragraphe 1, de la convention d’Aarhus, sous certaines réserves et conditions, les parties doivent faire en sorte que les autorités publiques mettent à la disposition du public, conformément à leur législation nationale, les informations sur l’environnement qui leur seraient demandées.

B – Le droit de l’Union

5. Les considérants suivants de la directive 2003/4 présentent un intérêt: Considérant 1: «L’accès accru du public à l’information en matière d’environnement ainsi que la diffusion de cette information favorisent une plus grande sensibilisation aux questions d’environnement, le libre échange d’idées, une participation plus efficace du public à la prise de décision en matière d’environnement et, en définitive, l’amélioration de l’environnement.» Considérant 5: «[…] Les dispositions du droit communautaire doivent être compatibles avec [la convention d’Aarhus] pour que celle‑ci puisse être conclue par la Communauté européenne.» Considérant 8: «Il est nécessaire de garantir que toute personne physique ou morale de la Communauté ait le droit d’accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques ou pour le compte de celles-ci sans que cette personne soit obligée de faire valoir un intérêt.» Considérant 11: «Afin de tenir compte du principe énoncé à l’article 6 du traité, selon lequel les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté, il convient d’étendre la définition des autorités publiques de manière à englober le gouvernement et les autres administrations publiques aux niveaux national, régional et local, qu’elles aient ou non des responsabilités particulières en matière d’environnement, et d’autres personnes ou organismes assurant des services d’administration publique en rapport avec l’environnement en vertu de la législation nationale, ainsi que les autres personnes ou organismes agissant sous leurs ordres et ayant des responsabilités ou des fonctions publiques en rapport avec l’environnement.»

6. Les objectifs de la directive 2003/4 sont définis dans son article 1er: «a) de garantir le droit d’accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques ou pour leur compte et de fixer les conditions de base et les modalités pratiques de son exercice, et b) de veiller à ce que les informations environnementales soient d’office rendues progressivement disponibles et diffusées auprès du public afin de parvenir à une mise à disposition et une diffusion systématiques aussi larges que possible des informations environnementales auprès du public. À cette fin, il convient de promouvoir l’utilisation, entre autres, des technologies de télécommunication informatique et/ou des technologies électroniques, lorsqu’elles sont disponibles.»

7. L’article 2, point 2, de la directive 2003/4 entend quant à lui la notion d’«autorité publique» comme suit: «a) le gouvernement ou toute autre administration publique, y compris les organes consultatifs publics, au niveau national, régional ou local; b) toute personne physique ou morale qui exerce, en vertu du droit interne, des fonctions administratives publiques, y compris des tâches, activités ou services spécifiques en rapport avec l’environnement, et c) toute personne physique ou morale ayant des responsabilités ou des fonctions publiques, ou fournissant des services publics, en rapport avec l’environnement, sous le contrôle d’un organe ou d’une personne visé(e) au point a) ou b). Les États membres peuvent prévoir que la présente définition n’inclut pas les organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs. Les États membres peuvent exclure ces organes ou institutions si, à la date d’adoption de la présente directive, leurs dispositions constitutionnelles ne prévoient pas de procédure de recours au sens de l’article 6».

8. Aux termes de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2003/4, «[l]es États membres veillent à ce que les autorités publiques soient tenues, conformément à la présente directive, de mettre à la disposition de tout demandeur, et sans que celui-ci soit obligé de faire valoir un intérêt, les informations environnementales qu’elles détiennent ou qui sont détenues pour leur compte».

C – Le droit national

9. Selon les informations fournies par la juridiction de renvoi, la réglementation nationale suivante présente un intérêt.

1. La réglementation relative à l’accès à l’information en matière d’environnement

10. La réglementation nationale pertinente se trouve dans le règlement de 2004 sur l’information environnementale (Environmental Information Regulations 2004, SI no 3391, ci‑après l’«EIR 2004»), qui a transposé la directive 2003/4 et dont l’article 2, paragraphe 2, définit la notion d’«autorité publique» comme suit: «Sous réserve du paragraphe 3, on entend par ‘autorité publique’: a) les ministères; b) toute autre autorité publique définie dans l’article 3, paragraphe 1, de la loi [de 2000 sur la liberté de l’information (Freedom of Information Act 2000, ci‑après le ‘FIA 2000’)]; c) tout autre organisme ou autre personne exerçant des fonctions administratives publiques ou d) tout autre organisme ou autre personne se trouvant sous le contrôle d’une personne visée au point a), b) ou c) et i) ayant des responsabilités publiques en rapport avec l’environnement; ii) exerçant des fonctions de nature publique en rapport avec l’environnement ou iii) fournissant des services publics en rapport avec l’environnement.» […]»

11. Conformément aux articles 5 et 7 de l’EIR 2004, les informations environnementales demandées doivent être communiquées dans un délai de 20 jours ouvrables pouvant être étendu à 40 jours, sous certaines conditions, par l’entité concernée.

12. En vertu de...