Commission of the European Communities v Federal Republic of Germany.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:1999:34
• Court: Court of Justice (European Union)
• Docket Number: C-217/97
• Date: 28 January 1999
• Procedure Type: Recurso por incumplimiento – fundado
• Celex Number: 61997CC0217

61997C0217

Conclusions de l'avocat général Fennelly présentées le 28 janvier 1999. - Commission des Communautés européennes contre République fédérale d'Allemagne. - Manquement d'Etat - Directive 90/313/CEE - Liberté d'accès à l'information en matière d'environnement - Notion d'"autorités publiques" - Exclusion des juridictions ainsi que des autorités répressives et disciplinaires - Communication partielle d'informations - Exclusion du droit à l'information pendant une procédure administrative - Montant et modalités de perception et de redevances. - Affaire C-217/97.

Recueil de jurisprudence 1999 page I-05087

Conclusions de l'avocat général

1 La Commission conteste, dans la présente procédure, la justesse de la transposition par la République fédérale d'Allemagne de la directive 90/313/CEE du Conseil, du 7 juin 1990, concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement (1) (ci-après la «directive»), et ce sur quatre points: l'exclusion des organes judiciaires, la communication partielle des informations, la portée des instructions préliminaires et la perception d'une redevance.

I - Les dispositions légales pertinentes

a) La directive

2 La directive est motivée par le postulat, inscrit au troisième considérant, selon lequel «l'accès à l'information en matière d'environnement détenue par les autorités publiques améliorera la protection de l'environnement». Tel que fixé à l'article 1er, son objectif est d'«assurer la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement détenue par les autorités publiques, ainsi que sa diffusion, et [de] fixer les conditions de base dans lesquelles cette information devrait être rendue accessible». L'article 2 définit les termes clés «information relative à l'environnement» et «autorités publiques». L'article 3 impose aux États membres de faire en sorte que leurs autorités publiques mettent ces informations à la disposition de «toute personne physique ou morale ... sans que celle-ci soit obligée de faire valoir un intérêt»; il permet également d'opposer un refus pour des motifs spécifiés. L'article 4 accorde le droit de former un recours judiciaire ou administratif à l'encontre des décisions refusant l'accès, tandis que l'article 5, qui est au coeur du problème le plus difficile dans la présente affaire, traite de la question du paiement auquel peut être subordonnée la communication des informations. L'article 6 étend les obligations des autorités publiques, au sens de la directive, aux «organismes ayant des responsabilités publiques en matière d'environnement et contrôlés par des autorités publiques», tandis que l'article 7 impose aux États membres de publier des rapports périodiques sur l'état de l'environnement. Les autres dispositions de la directive ne sont pas directement pertinentes en l'espèce.

b) Les dispositions allemandes

3 La République fédérale d'Allemagne s'est efforcée de transposer la directive au moyen du Umweltinformationsgesetz (2) (loi sur l'information relative à l'environnement, ci-après l'«UIG») du 4 juillet 1994. Sont en cause les aspects suivants de l'UIG:

- l'exclusion, par l'article 3, paragraphe 1, point 3, de l'UIG, des juridictions, ainsi que des autorités répressives et disciplinaires («Gerichte, Strafverfolgungs- und Disziplinarbehörden»), de la définition des autorités publiques concernées par la directive;

- l'absence, dans l'UIG, de toute disposition relative à la communication partielle d'informations dans les cas où le refus est autorisé en vertu de l'article 3, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive;

- l'exclusion, à l'article 7, paragraphe 1, point 2, de l'UIG, de tout droit d'accès lors d'une procédure administrative;

- la règle inscrite à l'article 10, paragraphe 1, de l'UIG, qui autorise les autorités à subordonner la communication de l'information au paiement à la fois de frais directs et d'une redevance, ainsi qu'à prélever une telle redevance en cas de rejet de la demande d'information.

II - Analyse

a) L'exclusion des organes judiciaires

4 L'article 2, sous b), de la directive définit comme «autorités publiques»:

«toute administration publique au niveau national, régional ou local, ayant des responsabilités et étant en possession d'informations relatives à l'environnement, l'exception des organismes agissant dans l'exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs».

Conformément à l'article 3, paragraphe 2, premier alinéa, troisième tiret:

«Les États membres peuvent prendre des dispositions leur permettant d'opposer un refus à une demande ... lorsque celle-ci a trait ... à des affaires qui sont ou ont été pendantes devant une juridiction ou qui font ou qui ont fait l'objet d'une enquête (y compris d'une enquête disciplinaire) ou qui font l'objet d'une instruction préliminaire».

Bien que ce point n'ait pas été discuté dans la présente procédure, nous considérons que les conditions «ayant des responsabilités» et «étant en possession d'informations», inscrites à l'article 2, sous b), sont cumulatives et que les obligations de la directive ne s'appliquent pas à une administration publique qui, quoique en possession d'informations pertinentes, n'exerce pas de responsabilités «relatives à l'environnement».

5 Aux yeux de la Commission, la directive est fondée sur une conception fonctionnelle, plutôt qu'organique, des autorités publiques. Les juridictions, les autorités répressives et disciplinaires qui ont accès à des informations relatives à l'environnement dans l'exercice de leurs fonctions administratives sont donc soumises à la directive, alors qu'elles sont exclues du champ d'application de l'UIG. Les juridictions peuvent par exemple disposer de statistiques sur l'état de l'environnement, sur des actes préjudiciables à l'environnement ou sur le nombre des poursuites engagées pour violation de lois antipollution. S'il est peut-être vrai que les juridictions ne produisent pas et peuvent ne pas disposer de telles informations, il n'en est pas moins vrai, fait-elle valoir, qu'elles peuvent exercer des responsabilités dans le domaine de l'environnement en dehors de leurs activités judiciaires.

6 Bien qu'elle ne nie pas que la directive adopte une conception fonctionnelle de la notion d'autorités publiques, la République fédérale d'Allemagne soutient que cette analyse se réfère aux autorités ayant des responsabilités dans le domaine de l'environnement, à l'exclusion de celles «agissant dans l'exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs». La thèse de la Commission concerne, précise-t-elle, l'hypothèse marginale où les juridictions, les autorités répressives ou disciplinaires exerceraient des responsabilités environnementales en dehors de leurs activités judiciaires, hypothèse qui ne se rencontre pas en Allemagne, puisque les informations sur les procédures pénales sont transmises aux offices statistiques des Länder, sans être collectées par les juridictions elles-mêmes. Selon la République fédérale d'Allemagne, l'article 2, sous b), exclut de la directive les autorités publiques ayant des responsabilités et étant en possession d'informations relatives à l'environnement lorsqu'elles agissent dans l'exercice de pouvoirs judiciaires; les informations relatives à l'environnement acquises par des juridictions ne sont pas accessibles au public, que ce soit pendant ou après leurs activités judiciaires.

7 Nous estimons avec la Commission et la République fédérale d'Allemagne que l'article 2, sous b), de la directive adopte une conception fonctionnelle de la définition des «autorités publiques». Il se peut que certains organes, qui agissent normalement dans l'exercice de pouvoirs judiciaires, soient également appelés à exercer des «responsabilités relatives à l'environnement», auquel cas ils relèveraient, en conséquence de ces responsabilités, du champ d'application de la directive en ce qui concerne les informations environnementales en leur possession. Cependant, nous ne pensons pas que la Commission ait démontré que ce soit le cas en République fédérale d'Allemagne, ou que les juridictions allemandes disposent effectivement d'informations relatives à l'environnement dans l'exercice de toute fonction distincte de leurs pouvoirs judiciaires, ou encore que les autorités répressives ou disciplinaires possèdent des informations de cette nature qui ne seraient pas couvertes par l'exception consentie au troisième tiret de l'article 3, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive.

8 Il est de jurisprudence constante que, «dans le cadre d'une procédure en manquement en vertu de l'article 169 ... il incombe à la Commission d'établir l'existence du manquement allégué ... sans pouvoir se baser sur une présomption quelconque» (3). La Commission ne saurait donc se fonder sur la présomption selon laquelle toutes juridictions, ou autorités répressives ou disciplinaires en République fédérale d'Allemagne devraient être considérées comme des «autorités publiques» au sens de la directive. Nous recommandons donc à la Cour de rejeter le recours de la Commission en tant qu'il se fonde sur ce moyen.

b) La communication partielle d'informations

9 Après avoir énuméré un certain nombre de motifs en vertu desquels les États membres peuvent, sans toutefois y être obligés, refuser l'accès à l'information, l'article 3, paragraphe 2, second alinéa, de la...