La Procura europea: un tassello per lo spazio europeo di giustizia penale

• Author: Nicoletta Parisi
• Position: Ordinario di Diritto internazionale nell'Università degli studi di Catania
• Pages: 47-69

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Studi sull’integrazione europea, VIII (2013), pp. 47-69

Nicoletta Parisi*

La Procura europea:

un tassello per lo spazio europeo

di giustizia penale**

S: 1. Il patrimonio economico-finanziario dell’Unione europea quale bene giuridico

meritevole di protezione sul piano penale. – 2. Le tappe di avvicinamento alla costituzione

di una procura dell’Unione europea. – 3. L’assetto stabilito dal Trattato di Lisbona. – 4. Le

competenze della istituenda Procura europea e le modalità del loro esercizio: aspetti istitu-

zionali e implicazioni processuali. – 5. Le questioni non risolte dal disposto convenzionale.

– 6. I rapporti fra l’attuale Eurojust e la futura Procura europea. – 7. La Procura europea come

rimedio alla frammentazione dello spazio europeo di repressione penale.

1. Nel 1994, trattando sul piano scientifico della tutela penale degli interessi

finanziari dell’Unione, si osservava come “[nel]l’attuale momento di crisi con-

giunturale economica e politica (…) anche l’Unione europea attraversi una fase

di difficile assestamento (…) [e come dunque] assuma un’importanza capitale la

capacità delle istituzioni comunitarie di difendere il proprio patrimonio (special-

mente finanziario) dalle aggressioni che continuamente gli vengono sferrate (…)

per garantirsi la sopravvivenza economica”1. A vent’anni di distanza la situa-

zione si ripropone in termini ancora più gravi, a motivo della crisi economico-

finanziaria di dimensione globale e del non scongiurato riprodursi di condotte

pregiudizievoli per gli interessi finanziari dell’Unione2.

Allora, contestualmente, si rilevava la “difficoltà per le istituzioni comunita-

rie di tutelare i propri interessi finanziari (…) anche [a motivo d]ell’assenza di

una potestà normativa penale dell’Unione europea”3. Con il Trattato di Lisbona

questa difficoltà sul piano astratto è stata superata, in virtù del chiaro disposto

degli articoli 82-84 e 325 TFUE, che costituiscono la base giuridica per l’eser-

* Ordinario di Diritto internazionale nell’Università degli studi di Catania.

** Il presente contributo è destinato anche agli Studi in memoria della prof.ssa Maria Rita Saulle.

1 E. M, La tutela penale degli interessi nanziari dell’Unione europea, Padova, 1994,

pp. 1-2 (corsivo aggiunto).

2 Sulla dimensione del fenomeno si rinvia ai dati proposti dalla relazione della Commissione

del 19 luglio 2012 sulla tutela degli interessi nanziari dell’Unione europea – Lotta contro la fro-

de, Relazione annuale 2011, COM(2012)408 def.

3 E. M, op. cit., p. 2.

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cizio da parte dell’Organizzazione di una competenza normativa – concorrente

con gli Stati membri – sul terreno del diritto penale sostanziale e processuale,

anche a presidio dei propri interessi finanziari4. Si perfeziona così – con un’ul-

teriore tappa rispetto al Trattato di Amsterdam – quel processo grazie al quale la

protezione di questi ultimi non è più principalmente affidata agli apparati nazio-

nali, incaricati di prestare la propria forza coercitiva applicando le sanzioni

amministrative adottate con atti delle Comunità5, ovvero di essere parallela-

mente affrontata tramite l’impiego del principio di assimilazione6, secondo vie,

dunque, che non erano riuscite a evitare il radicarsi di disparità di trattamento per

condotte analoghe entro lo “spazio” economico comune agli Stati membri7.

Viene invece valorizzata anzitutto la via dell’armonizzazione normativa, già

peraltro inaugurata timidamente a partire dal 19958, nella convinzione che si

4 Al proposito v. infra, nota 18.

5 Ne è un esempio il regolamento (CE) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, rela-

tivo alla tutela degli interessi nanziari delle Comunità, GUCE L 312, 23 dicembre 1995, p. 1 ss.,

in ordine al quale v. A. M. M, Il principio di proporzione nelle scelte punitive del legisla-

tore europeo: l’alternativa delle sanzioni amministrative comunitarie, in G. G, L. P,

R. S (a cura di), L’evoluzione del diritto penale nei settori di interesse europeo alla luce

del Trattato di Lisbona, Milano, 2011, p. 67 ss. Quanto alla qualicazione della natura della san-

zione come amministrativa e non penale v. la sentenza della Corte di giustizia del 27 ottobre 1992,

causa C-240/90, Germania c. Commissione, Raccolta, p. I-5383 ss., punto 26. Sul tema global-

mente e criticamente circa le due soluzioni sino ad ora indicate v. G. G, Nuove prospettive

in tema di sanzioni amministrative comunitarie, in Rivista italiana di diritto pubblico comunita-

rio, 1994, p. 863 ss.

6 Il principio di assimilazione – ricondotto al principio di “fedeltà comunitaria” di cui all’at-

tuale art. 4, par. 3, TUE – è fatto proprio dall’art. 325, par. 2, TFUE. Sulla prima affermazione di

esso in relazione alla tutela delle risorse nanziarie delle allora Comunità europee v. le sentenze

della Corte di giustizia del 2 febbraio 1977, causa 50/76, Amsterdam Bulb, Raccolta, p. 137 ss.,

punto 32; del 21 settembre 1989, causa C-68/88, Commissione c. Repubblica ellenica (c.d. “Mais

greco”), ivi, p. 4883 ss., punti 22-25; e l’ordinanza del 6 dicembre 1990, causa C-2/88, Zwartveld

e a., ivi, p. 4405 ss., punto 10. Per la dottrina in argomento v., ex multis, J. A. E. V, La

fraude communautaire et le droit pénal européen des affaires, Paris, 1994; e D. R, Funzio-

nari comunitari e pubblici ufciali nazionali: una prospettiva di approfondimento della lotta alla

corruzione in Italia, in LIUC Papers, n. 26, gennaio 1996.

7 Sulla non convergenza, in materia, dei sistemi giuridici nazionali (sia in ambito penale so-

stanziale che processuale) ci si limita a rinviare, in via generale, al documento della Commissione

del 16 luglio 1993, SEC(93)1172; al Commission Staff Working Paper, Annex to the Report from

the Commission, Implementation of the Convention on the Protection of the European Communi-

ties’ nancial interests and its protocols, Article 10 of the Convention, COM(2004)709 def., p. 13

ss.; nonché alla relazione della Commissione dell’11 luglio 2010 che accompagna la proposta di

direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla lotta contro la frode che lede gli in-

teressi nanziari dell’Unione mediante il diritto penale, COM(2012)363 def. Per quanto riguarda

in particolare la risorsa dell’IVA alla relazione speciale n. 9/98, adottata dalla Corte dei Conti il 2

luglio 1998, GUCE C 356, 20 novembre 1998, p. 1 ss., punti 2.1, 2.4, 2.8 e 3.35, con le conseguen-

ze evidenziate al punto 4.5.

8 Per il quale v. infra, nota 17. In argomento si rinvia all’ormai datato ma sempre attuale con-

tributo di K. T, Der Strafschutz der Finanzinteressen der Europäischen Gemeinschaft,

in Neue Juristische Wochenschrift, 1990, p. 2226 ss. Sul processo di armonizzazione in campo

penale in epoca precedente al Trattato di Lisbona v. G. G, Comunità europee e diritto pena-