La sentenza Wilson: il funzionamento del mercato comune tra armonizzazione, pre-emption e ricorsi giurisdizionali di diritto interno

• Author: Amedeo Arena
• Position: Dottorando di ricerca in Ordine internazionale e Tutela dei diritti individuali nell'Università degli studi di Napoli "Federico II"
• Pages: 147-179

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1. In base alla direttiva 98/5/CE¹, i cittadini dell'Unione abilitati all'esercizio della professione forense in uno Stato membro (c.d. avvocati europei)²- Page 148 hanno il diritto di esercitare stabilmente con il proprio titolo professionale di origine negli altri Stati membri³, previa iscrizione presso l'autorità competente dello Stato ospitante, che vi provvede su presentazione di un documento che attesti l'iscrizione del migrante presso la corrispondente autorità dello Stato membro d'origine. La direttiva prevede inoltre che le decisioni con cui tale iscrizione è negata o revocata devono essere motivate e sono soggette a "ricorso giurisdizionale di diritto interno" nello Stato ospitante.

Può lo Stato ospitante prevedere requisiti ulteriori per l'iscrizione, quali una verifica avente ad oggetto le conoscenze linguistiche dell'istante? E se l'iscrizione non è accordata, può il ricorso dell'avvocato europeo avverso la decisione di diniego essere affidato ad organi di giurisdizione professionale composti interamente o in prevalenza da avvocati nazionali?⁴ Con la sentenza del 19 settembre 2006, in causa C-506/04 Graham J. Wilson c. Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, la Corte di giustizia delle Comunità europee ha risposto in senso negativo ad entrambi i quesiti⁵. Page 149

Vasto ed intricato è, peraltro, l'apparato concettuale posto a fondamento della pronuncia in esame. Quanto alla prima questione, nello statuire sui margini di manovra che residuano agli Stati membri a seguito di un intervento di armonizzazione, la Corte fa applicazione della c.d. doctrine of pre-emption, un principio di matrice giurisprudenziale che presenta ancora rilevanti profili di incertezza. Quanto al secondo quesito, la Corte ritiene che, ai fini dell'effettiva tutela giurisdizionale dei diritti previsti dalla direttiva 98/5/CE, l'organo chiamato a decidere i ricorsi contro le decisioni di diniego dell'iscrizione deve rispecchiare la "nozione di giudice come definita dal diritto comunitario", richiamando a tale scopo la giurisprudenza relativa alla nozione di giurisdizione nazionale di cui all'art. 234 TCE. Se relativamente certi sono i requisiti che i giudici nazionali devono presentare affinché possano disporre il rinvio pregiudiziale, meno evidenti risultano le ragioni che hanno indotto la Corte a servirsi proprio di tali criteri per definire la nozione di "ricorso giurisdizionale di diritto interno" nel contesto della direttiva 98/5/CE.

Si rende pertanto necessario destrutturare i presupposti concettuali che sono alla base della sentenza in esame, per poterli ricomporre in un quadro più chiaro e ricostruire così l'iter logico seguito dalla Corte, onde determinare le possibili ricadute applicative della ratio decidendi della presente pronuncia.

2. La sentenza in commento prende le mosse dalla decisione con cui il Conseil de l'Ordre des avocats du barreau du Luxembourg ha negato a Graham J. Wilson, barrister di nazionalità britannica, l'iscrizione presso l'elenco degli avvocati europei ammessi ad esercitare con il titolo professionale d'origine. La legislazione lussemburghese che recepisce la direttiva 98/5/CE prevede, quale requisito per l'iscrizione, la padronanza della lingua della legislazione (di norma il francese) e delle lingue amministrative e giudiziarie (francese, tedesco e lussemburghese), affidandone la verifica ai Consigli dell'Ordine sulla base di un colloquio. Il sig. Wilson si presentava a tale esame accompagnato da un avvocato lussemburghese, ma a fronte dell'opposizione del Consiglio dell'Ordine a che quest'ultimo vi assistesse, Wilson rifiutava di sostenere la prova linguistica; il Consiglio dell'Ordine quindi rigettava l'istanza di l'iscrizione all'albo degli avvocati del sig. Wilson, in considerazione dell'impossibilità di verificare le sue conoscenze linguistiche.

Secondo la normativa lussemburghese, le decisioni di diniego dell'iscrizione possono essere impugnate innanzi al Conseil disciplinaire et administratif, un organo di giurisdizione professionale i cui membri sono eletti dalle assemblee generali degli Ordini di Lussemburgo e di Diekirch fra gli avvocati nazionali aventi cittadinanza lussemburghese. Avverso le decisioni di tale organo può essere proposto ricorso innanzi al Conseil disciplinaire et administratif d'appel, composto da due magistrati togati della Cour d'Appel e da tre avvocati rispondenti ai requisiti predetti. Le pronunce del Conseil disciplinaire et administratif d'appel, infine, possono essere oggetto di ricorso per cassazione, esclusivamente per motivi di diritto. Page 150

In luogo di rivolgersi ai predetti organismi di giurisdizione domestica, peraltro, il sig. Wilson presentava ricorso al Tribunal Administratif di Lussemburgo, che si dichiarava incompetente; il ricorrente impugnava perciò detto provvedimento innanzi alla Cour Administrative, che ha sottoposto alla Corte di giustizia quattro questioni pregiudiziali. Tanto l'Avvocato generale Stix-Hackl quanto la Corte di giustizia hanno ricondotto tali questioni ai due quesiti seguenti: a) se ed a quali condizioni il diritto comunitario consente ad uno Stato membro ospitante di subordinare il diritto di un avvocato europeo di esercitare stabilmente in tale Stato con il proprio titolo professionale di origine ad una verifica della padronanza delle lingue in uso in detto Stato membro; b) se la nozione di "ricorso giurisdizionale di diritto interno" di cui all'art. 9 della direttiva 98/5/CE osta ad una procedura di ricorso quale quella articolata dalla normativa lussemburghese⁶.

3. Le conclusioni dell'Avvocato generale Stix-Hackl sono in realtà contenute in due documenti distinti, atteso che solo le considerazioni relative alla nozione di ricorso giurisdizionale di diritto interno sono svolte per esteso nelle conclusioni relative al caso Wilson⁷, mentre, con riguardo all'ammissibilità del test di lingua, l'Avvocato generale si limita a rinviare ad una parte delle proprie conclusioni presentate lo stesso giorno nel contesto del parallelo ricorso per inadempimento Commissione c. Lussemburgo⁸.

In ordine alla compatibilità con il diritto comunitario della verifica delle conoscenze linguistiche, l'Avvocato generale si sofferma in primo luogo sul tenore letterale della direttiva 98/5/CE, da cui si evincerebbe che la stessa, nel condizionare l'iscrizione presso l'autorità dello Stato ospitante alla presentazione di un documento attestante la registrazione dell'avvocato europeo presso la corrispondente autorità dello Stato d'origine⁹, abbia inteso operare una "armonizzazione completa" in ordine ai requisiti di iscrizione, ad esclusione quindi del test di lingua e di ogni altra condizione¹⁰.

Nelle sentenze Groener e Haim¹¹, certi requisiti linguistici, come quelli in esame, erano stati qualificati come restrizioni giustificabili in nome di motivi imperativi di interesse pubblico. Per l'Avvocato generale, peraltro, detti precedenti Page 151 si differenziano significativamente dal caso di specie: in tali ipotesi erano gli stessi provvedimenti comunitari a richiedere o a consentire la verifica delle conoscenze linguistiche dei migranti; nel caso Groener, poi, i requisiti di lingua riguardavano l'accesso alla docenza, ossia ad una professione cui compete la salvaguardia dell'identità culturale nazionale, obiettivo, questo, difficilmente riferibile agli avvocati.

Rilevante per il caso di specie è invece la sentenza Lussemburgo c. Parlamento e Consiglio¹², in cui si afferma che, sebbene la direttiva 98/5/CE non richieda una verifica ex ante della conoscenza del diritto locale da parte degli avvocati migranti, la tutela dei consumatori e l'interesse alla buona amministrazione della giustizia risultano ugualmente tutelati in misura adeguata mediante la previsione di alcuni obblighi a carico dei migranti, quale quello di fare uso del proprio titolo professionale nella lingua dello Stato d'origine e di rispettare le regole deontologiche e professionali dello Stato ospitante, oltre a quelle dello Stato d'origine (c.d. principio della doppia deontologia). Secondo l'Avvocato generale, analogo ragionamento vale per le conoscenze linguistiche: pertanto, se la scelta del legislatore comunitario di un modello di apprendimento progressivo attraverso la pratica risulta legittima, agli Stati membri non è consentito optare per una verifica ex ante.

L'Avvocato generale opera, poi, un confronto tra il regime delle conoscenze linguistiche previsto dalla direttiva 98/5/CE e quello delineato in altre due direttive in materia di libera circolazione degli avvocati: la direttiva 2005/36/CE¹³, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali (che ha sostituito la celebre direttiva 89/48/CEE, la c.d. direttiva diplomi) e la direttiva 77/249/CEE concernente la libera prestazione di servizi da parte degli avvocati¹⁴. La prima non è, però, considerata un appropriato termine di paragone, atteso che, come chiarito nella sentenza Lussemburgo c. Parlamento e Consiglio¹⁵, i beneficiari del riconoscimento (che esercitano con il titolo dello Stato ospitante) "non sono paragonabili" agli avvocati europei che esercitano con il titolo d'origine in base alla direttiva 98/5/CE. Sostanzialmente equiparati a questi ultimi sono invece i prestatori di servizi di cui alla direttiva 77/249/CEE: risulta perciò ragionevole che, in entrambi i casi, l'esercizio in altri Stati membri con il titolo d'origine non possa essere subordinato alla previa verifica delle conoscenze linguistiche locali¹⁶. Del resto, osserva l'Avvocato generale, anche laddove il test previsto dalla legislazione lussemburghese fosse compatibile con la direttiva 98/5/CE, Page 152 tale verifica - che verte su ben tre lingue - sarebbe presumibilmente in contrasto con il principio di proporzionalità, posto che tutte le leggi ed i regolamenti attuativi sono redatti in francese, mentre il tedesco è impiegato solo per alcune parti del diritto tributario generale.

Volgendo l'attenzione alla...