ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre élargie)
6 mars 2003 (1) «Aides d'État - Incompétence de la Commission - Violation des droits de la défense - Violation des formes substantielles - Notion d'aide - Violation des articles 87 CE et 295 CE - Investisseur opérant dans une économie de marché - Taux de rémunération approprié - Violation de l'obligation de motivation»
Dans les affaires jointes T-228/99 et T-233/99,
Westdeutsche Landesbank Girozentrale, établie à Düsseldorf (Allemagne), représentée par Me F. Montag, avocat, ayant élu domicile à Luxembourg,
Land Nordrhein-Westfalen, représenté par Me M. Schütte, avocat, ayant élu domicile à Luxembourg,
parties requérantes,
soutenus par
République fédérale d'Allemagne, représentée par M. W.-D. Plessing, en qualité d'agent, assisté de Me H.-F. Wissel, avocat,
partie intervenante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. K.-D. Borchardt et V. Kreuschitz, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
soutenue par
Bundesverband deutscher Banken eV, établi à Berlin (Allemagne), représenté par Me H.-J. Niemeyer, avocat,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande d'annulation de la décision 2000/392/CE de la Commission, du 8 juillet 1999, concernant la mesure mise à exécution par l'Allemagne en faveur de la Westdeutsche Landesbank - Girozentrale (WestLB) (JO 2000, L 150, p. 1),
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (deuxième chambre élargie),
composé de M. R. M. Moura Ramos, président, Mme V. Tiili, MM. J. Pirrung, P. Mengozzi et A. W. H. Meij, juges,
greffier: Mme D. Christensen, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l'audience des 5 et 6 juin 2002,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
I - Environnement du litige
1.
Les présentes affaires concernent l'intégration de la Wohnungsbauförderungsanstalt des Landes Nordrhein-Westfalen (ci-après la «WfA») dans la Westdeutsche Landesbank Girozentrale (ci-après la «WestLB») (ci-après le «transfert» ou l'«opération litigieuse»).
A - Exigences en matière de capitaux propres imposées par la directive sur les fonds propres et par la directive sur la solvabilité
2.
Conformément à la directive 89/647/CEE du Conseil, du 18 décembre 1989, relative à un ratio de solvabilité des établissements de crédit (JO L 386, p. 14), et à la directive 89/299/CEE du Conseil, du 17 avril 1989, concernant les fonds propres des établissements de crédit (JO L 124, p. 16), les banques sont tenues de disposer de capitaux propres à hauteur d'au moins 8 % de leurs actifs à risques pondérés et de leurs transactions à risques non inscrites au bilan. À la suite de ces directives, des adaptations du Kreditwesengesetz (loi allemande sur les établissements de crédit) sont intervenues au 1er janvier 1992 et les nouvelles exigences sont entrées en vigueur le 30 juin 1993.
3.
Pour ce qui est du nouveau seuil de 8 % établi par ces directives, au moins la moitié du montant concerné doit se composer de «fonds propres de base» comprenant des éléments du capital dont l'établissement de crédit peut disposer directement et de façon illimitée, afin de couvrir les pertes éventuelles. Les fonds propres de base sont d'une importance capitale pour la dotation globale d'une banque en fonds propres au sens prudentiel, dans la mesure où les «fonds propres complémentaires» (fonds propres de deuxième catégorie) ne sont reconnus comme garantie des activités à risques d'une banque qu'à concurrence des fonds propres de base disponibles.
4.
En outre, la capacité d'une banque à supporter des risques élevés est limitée par l'importance de ses fonds propres. Au moment du transfert de la WfA, conformément à l'article 13 du Kreditwesengesetz, un grand risque individuel ne devait pas excéder 50 % des fonds propres de l'établissement de crédit et l'ensemble des grands risques dépassant 15 % des fonds propres huit fois ce montant. À la suite d'une adaptation, intervenue en 1994, du Kreditwesengesetz à la directive 92/121/CEE du Conseil, du 21 décembre 1992, relative à la surveillance et au contrôle des grands risques des établissements de crédit (JO 1993, L 29, p. 1), le montant maximal d'un prêt individuel a été limité à 25 % des fonds propres de la banque et le montant total de l'ensemble des grands risques dépassant 10 % des fonds propres de la banque à huit fois les fonds propres.
5.
En outre, l'article 12 de la deuxième directive 89/646/CEE du Conseil, du 15 décembre 1989, visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice, et modifiant la directive 77/780/CEE (JO L 386, p. 1), limite l'importance des participations dans d'autres organismes de crédit et établissements bancaires. L'article 12 du Kreditwesengesetz, une disposition qui ne repose pas sur le droit communautaire, mais qui existe également dans d'autres États membres, prévoit que le montant total des investissements à long terme - parmi lesquels figurent les prises de participation dans des établissements non financiers - doit être limité au montant total des fonds propres. Les banques allemandes devaient se mettre en conformité avec les nouvelles dispositions en matière de fonds propres au 30 juin 1993.
B - WestLB
6.
La WestLB est un établissement de crédit de droit public régi par la législation du Land Nordrhein-Westfalen (ci-après le «Land»). Au 31 décembre 1991, les fonds propres reconnus de la WestLB s'élevaient à 5,1 milliards de marks allemands (DEM). Conformément à la législation de ce Land, la WestLB a une triple fonction. Elle fait office de banque centrale pour les caisses d'épargne locales de ce Land et, depuis le 17 juillet 1992, également pour celles du Land Brandenburg. Elle remplit les tâches d'une banque d'État et communale, en effectuant en particulier des opérations financières pour le compte des détenteurs de ses parts sociales. Elle réalise enfin des opérations bancaires générales.
7.
La WestLB est détenue à 100 % par le secteur public. Le principal détenteur de ses parts sociales est le Land (43,2 %), les autres détenteurs de parts sociales étant le Landschaftsverband Rheinland et le Landschaftsverband Westfalen-Lippe (groupements de communes des régions de Rhénanie et de Westphalie-Lippe), qui détiennent chacun 11,7 % du capital, ainsi que le Rheinischer Sparkassen- und Giroverband et le Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband (associations des caisses d'épargne des régions de Rhénanie et de Westphalie-Lippe), qui détiennent chacun 16,7 % des parts. À la date du transfert, et jusqu'au 8 juillet 1999 au moins, ces proportions sont demeurées inchangées.
8.
D'après son bilan, le groupe WestLB occupe la troisième place dans le secteur bancaire allemand, après la Deutsche Bank AG et la Dresdner Bank AG. Le groupe WestLB offre des services financiers aux entreprises et aux organismes publics et il est aussi présent sur les marchés internationaux des capitaux, où il réalise à la fois des opérations pour son propre compte et pour celui d'autres émetteurs de titres de créance. Comme beaucoup d'autres banques universelles allemandes, la WestLB détient également des participations dans des organismes financiers et des entreprises. Par ailleurs, en 1997, la WestLB a réalisé une partie importante de ses activités en dehors de la République fédérale d'Allemagne.
C - WfA
9.
La WfA a été fondée en 1957 et, jusqu'au 31 décembre 1991, elle a fonctionné comme un organisme de droit public allemand; à ce titre, elle avait une personnalité juridique. Son capital initial était de 100 millions de DEM et le Land était l'unique détenteur de ses parts sociales. Selon la législation, la WfA avait pour unique mission d'encourager la construction de logements grâce à l'octroi de prêts sans intérêt ou à faible taux d'intérêt. Comme organisme d'intérêt public, elle était exonérée de l'impôt sur les sociétés, de l'impôt sur le capital et de la taxe professionnelle sur le capital d'exploitation.
10.
La responsabilité du Land pour les pertes éventuelles et en tant que garant s'appliquait à la WfA, en sa qualité d'organisme de droit public, pour l'ensemble de ses engagements. Ces garanties sont demeurées inchangées après le transfert.
D - Intégration de la WfA dans la WestLB
11.
Conformément au Gesetz zur Regelung der Wohnungsbauförderung (loi portant adoption d'une réglementation de l'aide à la construction de logements), adopté le 18 décembre 1991 par le parlement du Land, la WfA a été transférée, au 1er janvier 1992, à la WestLB.
12.
Le transfert est justifié dans l'exposé des motifs de la loi par l'augmentation des fonds propres de la WestLB destinée à permettre à l'établissement de crédit de répondre à des exigences plus sévères en la matière, applicables à partir du 30 juin 1993. En outre, le regroupement des activités d'aide à la construction de logements de la WfA et de la WestLB devait permettre une amélioration de leur efficacité.
13.
Dans le cadre du transfert, le Land a supprimé la garantie de la WfA, qui s'élevait à environ 7,4 milliards de DEM sur ses engagements, sur la base de prêts de capitaux destinés à l'aide à la construction de logements.
14.
La WestLB est devenue le successeur exclusif de la WfA (à l'exception de la garantie des dettes du Land liées à l'aide à la construction de logements, annulée avant le transfert). La WfA est devenue un organisme de droit public indépendant sur le plan économique et de l'organisation, sans personnalité juridique propre au sein de la WestLB. Le capital initial et les réserves de la WfA doivent donc être comptabilisés au bilan de la WestLB comme réserves spéciales. En vertu de sa responsabilité pour pertes éventuelles de l'établissement et en tant que garant, le Land est toujours responsable des engagements contractés par...
