Case nº T-310/18 of Tribunal General de la Unión Europea, October 24, 2019

• Resolution Date: October 24, 2019
• Issuing Organization: Tribunal General de la Unión Europea
• Decision Number: T-310/18

Política social - Diálogo entre los interlocutores sociales en el ámbito de la Unión - Acuerdo titulado “Marco general de información y consulta a los funcionarios y a los empleados públicos de las administraciones dependientes de un gobierno central” - Petición conjunta de las partes firmantes para la aplicación de dicho Acuerdo a nivel de la Unión - Negativa de la Comisión a presentar una propuesta de decisión al Consejo - Recurso de anulación - Acto recurrible - Admisibilidad - Margen de apreciación de la Comisión - Autonomía de los interlocutores sociales - Principio de subsidiariedad - Proporcionalidad

En el asunto T-310/18,

European Federation of Public Service Unions (EPSU), con sede en Bruselas (Bélgica),

Jan Goudriaan, con domicilio en Bruselas,

representados por el Sr. R. Arthur, Solicitor, y el Sr. R. Palmer y la Sra. K. Apps, Barristers,

partes demandantes,

contra

Comisión Europea, representada por la Sra. I. Martínez del Peral y los Sres. M. van Beek y M. Kellerbauer, en calidad de agentes,

parte demandada,

que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación de la Decisión de la Comisión de 5 de marzo de 2018 por la que se niega a presentar al Consejo de la Unión Europea una propuesta de decisión que aplique el acuerdo titulado «Marco general de información y consulta a los funcionarios y a los empleados públicos de las administraciones dependientes de un gobierno central», firmado por la Trade Union’s National and European Delegation (TUNED) y los European Public Administration Employers (EUPAE) el 21 de diciembre de 2015,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena ampliada),

integrado, durante las deliberaciones, por el Sr. S. Gervasoni, Presidente, y los Sres. L. Madise y R. da Silva Passos, la Sra. K. Kowalik-Bańczyk (Ponente) y el Sr. C. Mac Eochaidh, Jueces;

Secretario: Sr. P. Cullen, administrador;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 23 de mayo de 2019;

dicta la presente

Sentencia

Antecedentes del litigio

1 Mediante el documento de consulta C(2015) 2303 final, de 10 de abril de 2015, la Comisión Europea invitó a los interlocutores sociales, sobre la base del artículo 154 TFUE, apartado 2, a pronunciarse sobre la posible orientación de una acción de la Unión Europea relativa a la consolidación de las directivas sobre la información y consulta a los trabajadores. Esta consulta versaba concretamente sobre la posible extensión del ámbito de aplicación de esas directivas a los funcionarios y empleados públicos de los Estados miembros.

2 El 2 de junio de 2015, los interlocutores sociales miembros del Comité de Diálogo Social para las Administraciones de los Gobiernos Centrales, a saber, por una parte, la Trade Union’s National and European Delegation (Delegación Sindical de la Administración Nacional y Europea; en lo sucesivo, «TUNED») y, por otra, los European Public Administration Employers (Empleadores de la Administración Pública Europea; en lo sucesivo, «EUPAE»), informaron a la Comisión, sobre la base del artículo 154 TFUE, apartado 4, acerca de su voluntad de negociar y celebrar un acuerdo en virtud del artículo 155 TFUE, apartado 1.

3 El 21 de diciembre de 2015, la TUNED y los EUPAE firmaron un acuerdo titulado «Marco general de información y consulta a los funcionarios y a los empleados públicos de las administraciones dependientes de un gobierno central» (en lo sucesivo, «Acuerdo»).

4 Mediante escrito de 1 de febrero de 2016, la TUNED y los EUPAE pidieron conjuntamente a la Comisión que presentara una propuesta para la aplicación del Acuerdo a nivel de la Unión mediante una decisión del Consejo de la Unión Europea adoptada sobre la base del artículo 155 TFUE, apartado 2.

5 El 5 de marzo de 2018, la Comisión informó a la TUNED y a los EUPAE de que había decidido no presentar al Consejo una propuesta de decisión de aplicación del Acuerdo a nivel de la Unión (en lo sucesivo, «decisión impugnada»).

6 En la decisión impugnada, la Comisión indicó, en esencia, en primer lugar, que las administraciones dependientes de un gobierno central están bajo la autoridad de los gobiernos de los Estados miembros, que ejercen prerrogativas de poder público y que su estructura, organización y funcionamiento son de la plena competencia de los Estados miembros. En segundo lugar, la Comisión observó que en muchos Estados miembros ya existen disposiciones que garantizan cierto grado de información y consulta a los funcionarios y empleados públicos de esas administraciones. En tercer lugar, la Comisión declaró que la importancia de las citadas administraciones depende del grado de centralización o descentralización de los Estados miembros, de modo que, en caso de aplicación del Acuerdo mediante una decisión del Consejo, el grado de protección de los funcionarios y empleados públicos variaría considerablemente en función de los Estados miembros.

Procedimiento y pretensiones de las partes

7 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 15 de mayo de 2018, los demandantes, concretamente, por una parte, la European Federation of Public Service Unions (EPSU), asociación que agrupa a organizaciones sindicales europeas que representan a los trabajadores de los servicios públicos, y que creó la TUNED junto con la Confederación Europea de Sindicatos Independientes (CESI), y, por otra, el Sr. Jan Goudriaan, Secretario General de la EPSU, interpusieron el presente recurso.

8 La Comisión presentó el escrito de contestación a la demanda el 26 de julio de 2018.

9 Los demandantes presentaron réplica el 19 de septiembre de 2018.

10 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 11 de octubre de 2018, los demandantes presentaron una solicitud de tratamiento confidencial con respecto al público de determinados datos contenidos en los anexos de la demanda.

11 La Comisión presentó dúplica el 14 de noviembre de 2018.

12 Mediante auto de 13 de diciembre de 2018, EPSU y Willem Goudriaan/Comisión (T-310/18, no publicado, EU:T:2018:1018), el Presidente de la Sala Novena del Tribunal desestimó una demanda de intervención en apoyo de las pretensiones de los demandantes presentada por la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ETF).

13 Mediante diligencia de ordenación del procedimiento adoptada con arreglo al artículo 89, apartado 3, letras a) y b), de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal formuló por escrito varias preguntas a las partes para que respondieran en la vista.

14 En la vista celebrada el 23 de mayo de 2019 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal. Al término de la vista, el Presidente de la Sala Novena ampliada del Tribunal decidió no concluir la fase oral del procedimiento.

15 Mediante diligencia de ordenación del procedimiento adoptada con arreglo al artículo 89, apartado 3, letra b), del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal instó a los demandantes a presentar comentarios por escrito acerca de una alegación formulada por la Comisión en la vista. Los demandantes dieron cumplimiento a esta petición dentro del plazo señalado.

16 La fase oral del procedimiento se declaró concluida mediante decisión del Presidente de la Sala Novena ampliada del Tribunal de 24 de junio de 2019.

17 Los demandantes solicitan al Tribunal que:

- Anule la decisión impugnada.

- Condene en costas a la Comisión.

18 La Comisión solicita al Tribunal que:

- Declare la inadmisibilidad del recurso, en la medida en que ha sido interpuesto por el Sr. Goudriaan.

- Desestime íntegramente el recurso por infundado.

- Condene en costas a los demandantes.

Fundamentos de Derecho

Sobre la admisibilida d

Sobre la existencia de un acto impugnable

19 Con carácter preliminar, es necesario recordar que del artículo 263 TFUE, párrafo primero, se desprende que el juez de la Unión controla la legalidad de los actos de las instituciones «destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros».

20 De ello resulta que el recurso de anulación está abierto a todas las medidas o disposiciones adoptadas por las instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, destinadas a producir efectos jurídicos (sentencias de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, 22/70, EU:C:1971:32, apartados 39 y 42, y de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, EU:C:1986:166, apartado 24).

21 En el caso de autos, procede examinar, en primer lugar, si la decisión impugnada puede calificarse de acto preparatorio y, en segundo lugar, si la existencia de un amplio margen de apreciación por parte de la Comisión puede influir en la admisibilidad del recurso.

- Posible calificación como acto preparatorio

22 Según reiterada jurisprudencia, en principio, solo constituyen actos impugnables las medidas que fijan definitivamente la postura de una institución al finalizar un procedimiento administrativo y que tienen como finalidad producir efectos jurídicos obligatorios, con exclusión de las medidas de trámite, cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva, que carecen de tales efectos (sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 10, y de 17 de julio de 2008, Athinaïki Techniki/Comisión, C-521/06 P, EU:C:2008:422, apartado 42).

23 Solamente no sucede así cuando los actos o decisiones adoptados durante el procedimiento preparatorio, por una parte, ponen fin a un procedimiento especial distinto del procedimiento principal y, por otra, producen ellos mismos efectos jurídicos obligatorios (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 11).

24 La referencia al concepto de propuesta constituye una indicación clara de que el contenido de un acto no está destinado a producir efectos jurídicos y, por tanto, de que dicho acto no constituye un acto impugnable (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de diciembre de 2005, Italia/Comisión, C-301/03, EU:C:2005:727...