Conclusiones nº C-406/18 of Tribunal de Justicia, December 05, 2019

• Resolution Date: December 05, 2019
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-406/18

Procedimiento prejudicial - Política común en materia de asilo y de protección subsidiaria - Procedimientos comunes para la concesión de la protección internacional - Directiva 2013/32/UE - Artículo 46, apartado 3 - Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea - Derecho a un recurso efectivo - Alcance de la competencia del juzgado o tribunal de primera instancia - Inexistencia de facultad de modificación - Plazo de sesenta días para que un juzgado o tribunal adopte una decisión

1. Introducción

   1. ¿Cuál es la duración razonable de un procedimiento judicial? Esta pregunta, que resulta familiar en todo sistema judicial moderno, suele plantearse al decidir si el tiempo dedicado a resolver un asunto fue demasiado largo y, por lo tanto, vulneró el derecho de una parte a un juicio justo.

   2. No es frecuente que un tribunal, incluido este Tribunal de Justicia, se enfrente a la cuestión opuesta, a saber, si un plazo (in casu, un plazo máximo de sesenta días) es demasiado corto, impidiendo así que el tribunal en cuestión examine debidamente el asunto (in casu, un examen completo y ex nunc de una decisión administrativa por la que se deniega una solicitud de protección internacional, según se establece en el artículo 46, apartado 3, de la Directiva 2013/32/UE (2)) y, por tanto vulnerando potencialmente el derecho de una parte a un juicio justo.

   3. El tribunal remitente también pregunta si puede considerarse que se respeta el derecho a un recurso efectivo, establecido en el artículo 46, apartado 3, de la Directiva 2013/32, cuando los tribunales nacionales carecen de competencia para modificar la decisión administrativa, cuestión que fue analizada recientemente por este Tribunal de Justicia en los asuntos Alheto y Torubarov. (3) II. Marco jurídico

      1. Derecho de la Unión

   4. El considerando 18 de la Directiva 2013/32 señala que «en interés tanto de los Estados miembros como de los solicitantes de protección internacional, debe tomarse cuanto antes una decisión sobre las solicitudes de protección internacional, sin perjuicio de que se efectúe un examen suficiente y completo.»

   5. El considerando 34 de dicha Directiva señala que «los procedimientos de examen de las necesidades de protección internacional deben organizarse de modo que las autoridades competentes puedan llevar a cabo un examen riguroso de las solicitudes de protección internacional.»

   6. El artículo 31 de la Directiva 2013/32 se refiere al «procedimiento de examen». Dispone lo siguiente:

      […]

      2. Los Estados miembros procurarán que dicho examen concluya lo más rápidamente posible, sin perjuicio de un examen suficiente y completo.

      3. Los Estados miembros procurarán que el procedimiento de examen termine en el plazo de seis meses a partir de la presentación de la solicitud.

      […]

      5. En cualquier caso, los Estados miembros concluirán el procedimiento de examen en un plazo máximo de veintiún meses a partir del momento de presentación de la solicitud.

      […]

   7. El artículo 46 de la Directiva 2013/32 se refiere al «derecho a un recurso efectivo». Reza así:

      1. Los Estados miembros garantizarán que los solicitantes tengan derecho a un recurso efectivo ante un juzgado o tribunal contra lo siguiente:

      a) una resolución adoptada sobre su solicitud de protección internacional, incluida:

      i) la decisión de considerar infundada una solicitud en relación con el estatuto de refugiado y/o el estatuto de protección subsidiaria,

      ii) la decisión de considerar inadmisible una solicitud de conformidad con el artículo 33, apartado 2,

      iii) la adoptada en la frontera o en las zonas de tránsito de un Estado miembro a que se refiere el artículo 43, apartado 1,

      iv) la decisión de no llevar a cabo un examen con arreglo al artículo 39;

      […]

      3. Para cumplir el apartado 1, los Estados miembros garantizarán que un recurso efectivo suponga el examen completo y ex nunc tanto de los hechos como de los fundamentos de Derecho, incluido cuando proceda un examen de las necesidades de protección internacional de conformidad con la Directiva 2011/95/UE, al menos en los recursos ante un juzgado o tribunal de primera instancia.

      4. Los Estados miembros establecerán los plazos razonables y demás normas necesarias para que el solicitante pueda ejercitar su derecho a un recurso efectivo de conformidad con el apartado 1. Los plazos no harán imposible o excesivamente difícil dicho ejercicio.

      […]

      10. Los Estados miembros podrán fijar plazos para el estudio de la resolución de la autoridad decisoria por parte del tribunal con arreglo al apartado 1.

      [...]

      2. Derecho húngaro

   8. Con arreglo al artículo 68, apartado 2, de la menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (Ley LXXX de 2007 sobre el derecho de asilo) (en lo sucesivo, «la Ley sobre el derecho de asilo»), el tribunal debe dictar sentencia en un plazo de sesenta días a partir de la fecha de la solicitud de examen de una decisión administrativa por parte del tribunal. Con arreglo al artículo 68, apartado 5, de la misma ley, el tribunal no podrá modificar las decisiones adoptadas por la autoridad competente en materia de asilo.

3. Hechos, procedimiento nacional y cuestiones prejudiciales

   9. El demandante en el procedimiento principal, nacional iraquí de etnia kurda, llegó a la zona de tránsito húngara de Tompa, situada en la frontera entre Hungría y Serbia.

   10. El 22 de agosto de 2017, presentó una solicitud de reconocimiento de su estatuto de refugiado.

   11. El 18 de enero de 2018, la Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Oficina de Inmigración y Asilo, Hungría) acordó desestimar la solicitud de protección internacional del demandante. Dispuso su retorno desde el territorio de la Unión Europea al territorio del Gobierno Regional del Kurdistán Iraquí y ordenó la ejecución de la resolución mediante la expulsión de aquel. Asimismo impuso una prohibición de entrada de dos años al solicitante.

   12. El demandante impugnó dicha decisión administrativa ante el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de la Capital, Hungría), el tribunal remitente.

   13. En la vista, se confirmó que ya se habían adoptado previamente otras dos decisiones administrativas por las que se rechazaba la misma solicitud. Estas decisiones fueron anuladas por dos sentencias dictadas por un tribunal nacional distinto. Sin embargo, a raíz de los cambios legislativos introducidos a nivel nacional en relación con la competencia de los tribunales en materia de asilo, la competencia para conocer del presente asunto se atribuyó al tribunal remitente.

   14. En tales circunstancias, el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de la Capital) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

       1. ¿Cabe interpretar el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales [de la Unión Europea] y el artículo 31 de la [Directiva 2013/32], a la luz de lo dispuesto por los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, en el sentido de que es posible que un Estado miembro garantice la tutela judicial efectiva aun en caso de que sus órganos jurisdiccionales no puedan modificar las resoluciones dictadas en procedimientos de asilo, sino que solo puedan anularlas y ordenar la tramitación de un nuevo procedimiento[?]

       2. ¿Cabe interpretar el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales [de la Unión Europea] y el artículo 31 de la [Directiva 2013/32], nuevamente a la luz de lo dispuesto por los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, en el sentido de que es conforme con dicha normativa la legislación de un Estado miembro que establece un plazo imperativo único de sesenta días en total para los procedimientos judiciales en materia de asilo, con independencia de toda circunstancia individual y sin considerar las particularidades del asunto ni las posibles dificultades en materia de prueba?

   15. El tribunal remitente ha solicitado que la presente petición de decisión prejudicial se tramite mediante el procedimiento prejudicial de urgencia con arreglo a lo dispuesto en el artículo 107 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. Mediante resolución de 31 de julio de 2018, la sala designada del Tribunal de Justicia decidió no acceder a dicha solicitud.

   16. El demandante, el Gobierno húngaro y la Comisión Europea presentaron observaciones por escrito. También comparecieron en la vista que se celebró el 11 de septiembre de 2019.

4. Evaluación

   17. Las presentes conclusiones se estructuran de la siguiente manera. Comenzaré explicando por qué creo que las recientes sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos Alheto y Torubarov han resuelto todos los extremos que plantea la primera cuestión prejudicial formulada por el tribunal remitente (A). En cuanto a la segunda cuestión prejudicial, sugeriré más adelante que la idoneidad del plazo establecido de sesenta días depende de si permite que se garanticen los derechos procesales del demandante. Este extremo debe ser valorado por el tribunal nacional a la luz de las circunstancias específicas del caso, teniendo en cuenta su obligación de proceder a un examen completo y ex nunc, pero también en el marco de las circunstancias y condiciones generales en las que dicho tribunal está llamado a ejercer sus funciones judiciales. Si el tribunal nacional llegara a la conclusión de que, habida cuenta de estos elementos, no puede respetarse el plazo controvertido, deberá dejar sin efecto el plazo aplicable y concluir el examen lo antes posible una vez vencido dicho plazo (B).

       1. Primera cuestión prejudicial: asuntos Alheto y Torubarov

   18. Mediante su primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente desea saber, en esencia, si su falta de competencia para modificar una decisión adoptada por un órgano administrativo en un procedimiento de protección internacional es compatible con el derecho a un recurso efectivo ante un juzgado o...