Council of the European Union and Others v Vereniging Milieudefensie and Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht.

• Jurisdiction: European Union
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 08 May 2014

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. NIILO JÄÄSKINEN

presentadas el 8 de mayo de 2014 ( 1 )

Asuntos acumulados C‑401/12 P a C‑403/12 P

Consejo de la Unión Europea,

Parlamento Europeo y

Comisión Europea

contra

Vereniging Milieudefensie y

Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht

«Recurso de casación — Artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus — Artículos 2, apartado 1, letra g), y 10 del Reglamento (CE) no 1367/2006 — Solicitud de revisión interna — Inadmisibilidad — Excepción de ilegalidad — Control de validez del Derecho derivado de la Unión en relación con un acuerdo internacional — Jurisprudencia establecida por las sentencias Fediol/Comisión y Nakajima/Consejo — Condiciones para invocar directamente normas convencionales»

Índice

I. Introducción

II. Antecedentes del litigio y sentencia recurrida

III. Pretensiones de las partes y procedimiento seguido ante el Tribunal de Justicia

IV. Sobre el fundamento del control de legalidad de las normas de Derecho derivado en relación con el Derecho internacional convencional (primer motivo de los recursos de casación)

A. Alegaciones de las partes

B. Sobre los efectos del Derecho internacional en el Derecho de la Unión

V. Sobre una solución alternativa al objeto de realizar el control de legalidad — justificación de la devolución del asunto al Tribunal General

A. Sobre la posibilidad de invocar directamente las normas convencionales a efectos del control de legalidad del Derecho derivado de la Unión

1. Sobre el «efecto directo» como filtro del control de legalidad

2. Sobre la adaptación de los requisitos exigidos para la invocación directa

B. El artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus como norma de referencia a efectos del control de legalidad

VI. Análisis subsidiario del control de legalidad

A. Observaciones preliminares

B. Alegaciones expuestas por la Comisión en su segundo motivo casacional

C. Sobre la existencia de un control de las infracciones del Derecho medioambiental en el contexto del Convenio de Aarhus

D. Sobre la amplitud del control de las infracciones del Derecho medioambiental en el Reglamento de Aarhus

E. Reflexiones complementarias

VII. Sobre la adhesión a la casación

VIII. Conclusión

I. Introducción

1. El presente conjunto de recursos de casación suscita cuestiones fundamentales para el ordenamiento jurídico de la Unión Europea. Efectivamente, planteando una problemática de naturaleza constitucional, refleja la tensión que existe entre la necesidad de preservar la autonomía del Derecho de la Unión y la voluntad de cumplir compromisos que se derivan de acuerdos de los que la Unión es parte.

2. La singularidad de los presentes asuntos estriba en que el acuerdo internacional en cuestión, cual es Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005, ( 2 ) tiene por objeto, en particular, conceder a las organizaciones de defensa del medio ambiente derechos especiales en los procedimientos con el fin de proteger, en pro del interés general, el medio ambiente, entendiendo éste como bien común. Así pues, este supuesto rompe la dicotomía entre actores públicos y privados que ha sido el prisma utilizado tradicionalmente para analizar los efectos internos de las obligaciones derivadas de convenios internacionales. ( 3 )

3. Así pues, el Tribunal de Justicia está llamado a volver a analizar, en el contexto concreto del Convenio de Aarhus, las condiciones en las que se pueden invocar ( 4 ) las disposiciones del Derecho internacional convencional, en los procedimientos de anulación cuyo fin es el control de legalidad del Derecho derivado de la Unión, ante los órganos jurisdiccionales de ésta.

4. El presente conjunto de asuntos tiene su origen en la existencia de dos disposiciones independientes, una primera de Derecho internacional convencional y otra segunda de Derecho derivado de la Unión y cuyo objetivo es la aplicación de la primera.

5. Efectivamente, el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, relativo al «acceso a la justicia», establece que, «sin perjuicio de los procedimientos de recurso a que se refieren los apartados 1 y 2 supra, cada Parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional». El alcance de dicha disposición queda precisado por el apartado 4 del mismo artículo, que exige, concretamente, que los procedimientos a que se refiere el apartado 3 ofrezcan recursos suficientes y efectivos, en particular una orden de reparación, si procede, y que sean objetivos, equitativos y rápidos, sin que su costo sea prohibitivo.

6. La aplicación de las disposiciones del Convenio de Aarhus a las instituciones y organismos de la Unión está regulada por el Reglamento (CE) no 1367/2006 ( 5 ) (en lo sucesivo, «Reglamento de Aarhus»). De conformidad con el artículo 10, apartado 1, de dicho Reglamento, relativo al procedimiento de «revisión interna de actos administrativos», «cualquier organización no gubernamental que cumpla los criterios enunciados en el artículo 11 [ ( 6 ) ] podrá efectuar una solicitud de revisión interna ante la institución u organismo comunitario que haya adoptado un acto administrativo con arreglo al Derecho medioambiental o, en caso de supuesta omisión administrativa, que hubiera debido adoptar dicho acto». En cambio, el concepto de «acto administrativo», en la acepción de dicho Reglamento, se define en su artículo 2, apartado 1, letra g), como «cualquier medida de alcance individual conforme al Derecho medioambiental, adoptada por una institución u organismo comunitario y que surta efecto jurídicamente vinculante y externo». Así pues, el legislador de la Unión ha excluido del ámbito del control que pueden poner en marcha las organizaciones de defensa del medio ambiente los actos de alcance general.

7. En su sentencia Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Comisión, T‑396/09, EU:T:2012:301 (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), el Tribunal General procedió a realizar un control de legalidad del Reglamento de Aarhus en relación con el Convenio de Aarhus, basándose en la jurisprudencia establecida por las sentencias Fediol/Comisión y Nakajima/Consejo respecto de las disposiciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (en lo sucesivo, «GATT») y del Acuerdo por el que se establece la OMC. ( 7 )

8. Aun cuando me parece que, por el referido motivo, la sentencia del Tribunal General adolece de un error de Derecho que debe conllevar su anulación, no es menos cierto que el aspecto esencial de dicho error está relacionado con las condiciones establecidas en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para la invocación de las normas convencionales, condiciones que no se diría que constituyan un conjunto plenamente coherente. Según dicha jurisprudencia, para ser criterio de validez de un acto del Derecho de la Unión, la norma convencional debe ser incondicional y suficientemente precisa, y, por lo tanto, debe estar dotada de efecto directo. ( 8 ) Pues bien, al buscar, acertadamente, una solución que le permitiera comprobar si el Reglamento de Aarhus es conforme al Convenio de Aarhus, el Tribunal General intentó claramente eludir dicho requisito. ( 9 ) A mi entender, debe prestarse atención a lo que, con ello, quiso transmitir el Tribunal General.

9. Por consiguiente, si se compartiera mi análisis sobre el error en que incurrió el Tribunal General, el Tribunal de Justicia se encontraría ante la disyuntiva siguiente: si no albergara duda alguna, cabría la posibilidad de que diera continuidad a la jurisprudencia plasmada en la sentencia Intertanko y otros, ( 10 ) que supedita el control de validez al criterio del efecto directo, cerrando así pues de manera definitiva, tanto en el ámbito de la Unión como en el de los Estados miembros, las vías de control de legalidad del Derecho interno adoptadas en aplicación del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.

10. Sin embargo, por los motivos que después expondré, me parece preferible que el Tribunal de Justicia opte por adaptar las condiciones en las que se pueden invocar las disposiciones en cuestión, siguiendo en particular el enfoque adoptado en la sentencia denominada «Biotech», ( 11 ) que descartó explícitamente que el efecto útil fuera un requisito universal para poder invocar dichas disposiciones en el contexto del control de legalidad.

11. Por consiguiente, incluso en el supuesto de que se devolviera el asunto al Tribunal General, la relajación de las condiciones en las que pueden invocarse las disposiciones en cuestión permitiría que el Tribunal General se asegurara, basándose para ello en el fundamento apropiado, de si, al adoptar el Reglamento de Aarhus, el legislador comunitario concedió a los justiciables, a la luz del Convenio de Aarhus, un nivel de tutela judicial suficiente.

II. Antecedentes del litigio y sentencia recurrida

12. Los asuntos tienen su origen en una Decisión de 7 de abril de 2009 ( 12 ) mediante la que la Comisión Europea concedió al Reino de los Países...