Ordine degli Architetti delle province di Milano e Lodi, Piero De Amicis, Consiglio Nazionale degli Architetti and Leopoldo Freyrie v Comune di Milano, and Pirelli SpA, Milano Centrale Servizi SpA and Fondazione Teatro alla Scala.

• Jurisdiction: European Union
• Date: 07 December 2000
• Court: Court of Justice (European Union)

Avis juridique important

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61998C0399

Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 7 décembre 2000. - Ordine degli Architetti delle province di Milano e Lodi, Piero De Amicis, Consiglio Nazionale degli Architetti et Leopoldo Freyrie contre Comune di Milano, en présence de Pirelli SpA, Milano Centrale Servizi SpA et Fondazione Teatro alla Scala. - Demande de décision préjudicielle: Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia - Italie. - Marchés publics de travaux - Directive 93/37/CEE - Législation nationale permettant au titulaire d'un permis de construire et d'un plan de lotissement approuvé de réaliser directement des ouvrages d'équipement en déduction d'une contribution - Législation nationale permettant aux autorités publiques de négocier directement avec un particulier le contenu des actes administratifs qui le concernent. - Affaire C-399/98.

Recueil de jurisprudence 2001 page I-05409

Conclusions de l'avocat général

1. La présente affaire donne à votre Cour l'occasion de se prononcer sur le champ d'application matériel du droit communautaire des marchés publics de travaux dans un contexte qui met en scène une législation nationale d'urbanisme.

2. L'enchevêtrement des intérêts publics et privés, tel qu'il apparaît dans une opération de lotissement, ne peut manquer de soulever des interrogations sur les modalités selon lesquelles le droit national laisse à des opérateurs privés le soin de pourvoir eux-mêmes aux équipements de base, voire à des équipements publics de pur loisir, qui accompagnent leur projet.

3. C'est à ce type d'incertitude que la juridiction italienne se trouve confrontée à travers le litige au principal, ce qui la conduit à vous saisir de questions préjudicielles impliquant l'examen des conditions d'application de la directive 93/37/CEE du Conseil, du 14 juin 1993, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux .

I - Cadre juridique

A - La réglementation communautaire

4. L'article 1er, sous a), b) et c), de la directive dispose:

«a) les marchés publics de travaux sont des contrats à titre onéreux, conclus par écrit entre, d'une part, un entrepreneur et, d'autre part, un pouvoir adjudicateur défini au point b) et ayant pour objet soit l'exécution, soit conjointement l'exécution et la conception des travaux relatifs à une des activités visées à l'annexe II ou d'un ouvrage défini au point c), soit la réalisation, par quelque moyen que ce soit, d'un ouvrage répondant aux besoins précisés par le pouvoir adjudicateur;

b) sont considérés comme pouvoirs adjudicateurs l'État, les collectivités territoriales, les organismes de droit public et les associations formées par une ou plusieurs de ces collectivités ou de ces organismes de droit public.

[...]

c) on entend par ouvrage le résultat d'un ensemble de travaux de bâtiment ou de génie civil destiné à remplir par lui-même une fonction économique ou technique.»

5. Les activités de l'annexe II visées à l'article 1er, sous a), sont les activités du bâtiment et du génie civil, correspondant à la classe 50 de la nomenclature générale des activités économiques dans les Communautés européennes (NACE). La construction d'immeubles figure expressément au nombre de ces activités.

6. Aux termes de l'article 2 de la directive:

«1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les pouvoirs adjudicateurs respectent ou fassent respecter les dispositions de la présente directive lorsqu'ils subventionnent directement à plus de 50 % un marché de travaux passé par une entité autre qu'eux-mêmes.

2. Le paragraphe 1 ne concerne que les marchés figurant dans la classe 50 groupe 502 de la nomenclature générale des activités économiques dans les Communautés européennes (NACE) et les marchés qui portent sur les travaux de bâtiment relatifs aux hôpitaux, aux équipements sportifs, récréatifs et de loisirs, aux bâtiments scolaires et universitaires et aux bâtiments à usage administratif.»

7. Les articles 4 et 5 énumèrent les catégories de marchés auxquelles la directive ne s'applique pas, comme les marchés régis par la directive 90/531/CEE , les marchés de travaux déclarés secrets ou accompagnés de mesures particulières de sécurité ou les marchés publics régis par des règles de procédure différentes et passés en vertu d'accords internationaux spécifiques.

8. L'article 6 fixe le seuil d'application de la directive à 5 millions d'écus, hors TVA.

9. L'article 7, paragraphes 2 et 3, énumère les cas dans lesquels les pouvoirs adjudicateurs peuvent recourir aux procédures négociées, ce qui vise, selon la définition figurant à l'article 1er, sous g), de la directive, les procédures nationales dans lesquelles «les pouvoirs adjudicateurs consultent les entrepreneurs de leur choix et négocient les conditions du marché avec un ou plusieurs d'entre eux».

10. Il résulte de l'article 7, paragraphe 4, que, dans tous les cas autres que ceux mentionnés à l'article 7, paragraphes 2 et 3, les pouvoirs adjudicateurs passent leurs marchés de travaux en recourant à la procédure ouverte ou à la procédure restreinte.

B - La législation italienne

La législation en matière d'urbanisme et d'équipements collectifs

11. Selon la législation nationale applicable, l'activité de construction est soumise au contrôle des pouvoirs publics. Conformément à l'article 1er de la loi n° 10/77, du 28 janvier 1977 , toute activité comportant une transformation urbanistique et immobilière du territoire communal entraîne une participation aux frais qui s'y rapportent et l'exécution des ouvrages est subordonnée à l'octroi par le «sindaco» (le maire) d'un permis.

12. Aux termes de l'article 3 de la même loi, l'octroi du permis entraîne le versement d'une contribution proportionnelle aux dépenses d'équipement et aux coûts de la construction.

13. La contribution aux équipements est versée à la commune au moment de l'octroi du permis. Toutefois, conformément à l'article 11, paragraphe 1, de la loi n° 10/77, le titulaire du permis peut s'engager à réaliser directement les travaux d'équipement, selon les modalités et les garanties fixées par la commune, en déduction totale ou partielle du montant dû.

14. S'agissant, de manière plus spécifique, de la réalisation coordonnée d'un ensemble de travaux par la voie d'un plan de lotissement, hypothèse dont il est question dans le litige au principal, l'article 28, paragraphe 5, de la loi d'urbanisme n° 1150/42 subordonne l'autorisation du lotissement par la commune à la conclusion d'une convention, qui doit être transcrite à la diligence du propriétaire, prévoyant:

«1. [...] la cession à titre gratuit des terrains nécessaires aux travaux d'équipement secondaire dans les limites des dispositions du point 2;

2. l'engagement du propriétaire de supporter les charges inhérentes aux travaux d'équipement primaire ainsi qu'une quote-part des travaux d'équipement secondaire inhérents au lotissement ou des travaux qui sont nécessaires en vue du raccordement de la zone aux services publics; le montant de la quote-part est proportionnel à l'importance et aux caractéristiques des ouvrages prévus dans les lotissements;

3. les délais d'achèvement des travaux prévus au paragraphe précédent, lesquels ne peuvent pas dépasser dix ans».

L'article 28, paragraphe 7, de la loi d'urbanisme n° 1150/42 dispose en outre que le délai d'exécution des travaux d'équipement mis à la charge du propriétaire est fixé à dix ans.

15. Selon l'article 4 de la loi n° 847/64, du 29 septembre 1964 , les équipements culturels et sanitaires constituent des ouvrages d'équipement secondaire.

16. L'article 8 de la loi régionale n° 60, du 5 décembre 1977, de la Lombardie prévoit la réalisation, par des particuliers, de travaux d'équipement, en déduction des contributions aux équipements dues pour un permis de construire simple, permettant aux intéressés de demander au pouvoir concédant d'être autorisés à réaliser directement un ou plusieurs travaux d'équipement primaire ou secondaire, le permis étant délivré par le «sindaco» pour autant qu'il considère que cette réalisation directe convient à l'intérêt public.

17. En revanche, la réalisation des travaux d'équipement prévus par un plan de lotissement est réglée par l'article 12 de ladite loi régionale, tel que remplacé par l'article 3 de la loi régionale n° 31, du 30 juillet 1986 . Selon cet article, la convention dont dépend l'octroi des permis de construire afférents aux opérations prévues par les plans de lotissement doit prévoir la réalisation, à charge des propriétaires, de tous les travaux d'équipement primaire et d'une quote-part des travaux d'équipement secondaire ou de ceux qui sont nécessaires en vue du raccordement de la zone aux services publics. Lorsque la réalisation des travaux comporte des charges inférieures à ce qui avait été prévu distinctement pour les équipements primaire et secondaire, la différence devra être versée. La commune a en tout cas la possibilité d'exiger, en lieu et place de la réalisation directe des travaux, le paiement d'une somme correspondant au coût effectif des travaux d'équipement inhérents aux lotissements ainsi qu'à l'importance et aux caractéristiques des constructions, qui, de toute façon, ne peut pas être inférieure aux charges prévues par la délibération municipale prévue à l'article 3.

18. La législation régionale comprend également une liste des ouvrages d'équipement secondaire qui inclut les équipements culturels .

La législation en matière de procédure administrative

19. La juridiction de renvoi fait observer que les procédures en cause dans l'affaire au principal ne sont pas étrangères aux formes de ce qu'il est convenu d'appeler, en Italie, l'administration consensuelle. Par ce mode d'action, les pouvoirs publics abandonnent ou atténuent les aspects d'autorité et le caractère unilatéral de leur intervention pour négocier directement avec un particulier le contenu des actes administratifs qui le concernent...