Opinion of Advocate General Hogan delivered on 16 July 2020.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2020:590
• Date: 16 July 2020
• Celex Number: 62019CC0619
• Court: Court of Justice (European Union)

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. GERARD HOGAN

présentées le 16 juillet 2020(1)

Affaire C‑619/19

Land Baden-Württemberg

contre

D.R.,

autres parties à la procédure :

Deutsche Bahn AG

Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht

[demande de décision préjudicielle formée par le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne)]

« Renvoi préjudiciel – Environnement – Convention d’Aarhus – Directive 2003/4/CE – Article 4, paragraphe 1 – Droit d’accès du public à l’information en matière d’environnement – Exceptions au droit d’accès – Notion de “communications internes” – Champ d’application – Limitation dans le temps de la protection des communications internes – Projet de développement d’infrastructures de transport et d’aménagement urbain “Stuttgart 21” »

I. Introduction

1. De nombreux dispositifs instituant la liberté d’information prévoient des exceptions relatives aux communications internes. En permettant de ne pas divulguer des informations, ces exceptions visent à promouvoir un débat approfondi et honnête au sein d’organes de décision qui sont, par ailleurs, soumis à la règlementation en question. Il est en effet souhaitable, dans l’intérêt général, que les gestionnaires se sentent libres d’exprimer des doutes, des objections, des préoccupations et, plus généralement, de débattre de différents points de vue, tout en sachant que ces échanges internes échapperont en principe au regard public et à la divulgation en vertu des législations pertinentes sur la liberté d’information.

2. Une dérogation similaire existe en droit de l’Union. Comme nous le verrons, l’interprétation et la délimitation des contours de ce système dérogatoire relatif aux communications internes forment le cadre dans lequel s’inscrit la présente demande de décision préjudicielle, qui porte sur l’interprétation de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (2). Plus précisément, cette demande de décision préjudicielle vise à déterminer la signification de l’une des dérogations possibles à l’accès aux documents prévues par cette disposition - à savoir l’exception relative aux « communications internes » - et la possibilité de limiter cette exception dans le temps.

3. La demande de décision préjudicielle intervient dans le cadre d’un litige opposant le Land de Bade-Wurtemberg, d’une part, et D.R., d’autre part. Le litige portait sur une demande d’accès à des informations environnementales contenues dans certains documents détenus par le Staatsministerium Baden-Württemberg (ministère d’État du Bade-Wurtemberg, ci‑après le « ministère d’État »), introduite par D. R. Les documents en question concernaient le projet de développement d’infrastructures de transport et d’aménagement urbain « Stuttgart 21 », dans le Stuttgarter Schlossgarten (parc du château de Stuttgart, ci‑après le « Stuttgarter Schlossgarten »).

II. Le contexte juridique

A. Le droit international

4. L’article 4 de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (3) (ci‑après la « convention d’Aarhus ») est intitulé « Accès à l’information sur l’environnement ». Les troisième, quatrième et sixième paragraphes de cet article disposent :

« 3. Une demande d’informations sur l’environnement peut être refusée si :

[...]

c) la demande porte sur des documents qui sont en cours d’élaboration ou concerne des communications internes des autorités publiques à condition que cette exception soit prévue par le droit interne ou la coutume, compte tenu de l’intérêt que la divulgation des informations demandées présenterait pour le public.

4. Une demande d’informations sur l’environnement peut être rejetée au cas où la divulgation de ces informations aurait des incidences défavorables sur :

a) le secret des délibérations des autorités publiques, lorsque ce secret est prévu par le droit interne ;

[...]

Les motifs de rejet susmentionnés devront être interprétés de manière restrictive compte tenu de l’intérêt que la divulgation des informations demandées présenterait pour le public et selon que ces informations ont trait ou non aux émissions dans l’environnement.

[...]

6. Chaque partie fait en sorte que, s’il est possible, sans en compromettre le caractère confidentiel, de dissocier les informations sur l’environnement demandées qui, en vertu du point c) du paragraphe 3 et du paragraphe 4 ci‑dessus, n’ont pas à être divulguées, des autres informations sur l’environnement demandées, les autorités publiques communiquent ces dernières ».

B. Le droit de l’Union

1. Le règlement (CE) n^o 1049/2001

5. L’article 4, paragraphe 3, du règlement nº 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (4) est rédigé comme suit :

« L’accès à un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle celle‑ci n’a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

L’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé ».

2. Le règlement (CE) n^o 1367/2006

6. L’article 6 du règlement nº 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (5), qui est intitulé « Application des exceptions relatives aux demandes d’accès à des informations environnementales », est rédigé en ces termes :

« 1. En ce qui concerne les dispositions de l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement (CE) nº 1049/2001, à l’exception des enquêtes, notamment celles relatives à de possibles manquements au droit communautaire, la divulgation est réputée présenter un intérêt public supérieur lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement. Pour ce qui est des autres exceptions prévues à l’article 4 du règlement (CE) nº 1049/2001, les motifs de refus doivent être interprétés de manière stricte, compte tenu de l’intérêt public que présente la divulgation et du fait de savoir si les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement.

[...] »

3. La directive 2003/4

7. Les considérants 11, 16 et 17 de la directive 2003/4/CE énoncent ce qui suit :

« (11) Afin de tenir compte du principe énoncé à l’article 6 du traité, selon lequel les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté, il convient d’étendre la définition des autorités publiques de manière à englober le gouvernement et les autres administrations publiques aux niveaux national, régional et local, qu’elles aient ou non des responsabilités particulières en matière d’environnement, et d’autres personnes ou organismes assurant des services d’administration publique en rapport avec l’environnement en vertu de la législation nationale, ainsi que les autres personnes ou organismes agissant sous leurs ordres et ayant des responsabilités ou des fonctions publiques en rapport avec l’environnement.

[...]

(16) Le droit aux informations signifie que la divulgation des informations devrait être la règle générale et que les autorités publiques devraient être autorisées à opposer un refus à une demande d’informations environnementales dans quelques cas particuliers clairement définis. Les motifs de refus devraient être interprétés de façon restrictive, de manière à mettre en balance l’intérêt public servi par la divulgation et l’intérêt servi par le refus de divulguer. Les motifs de refus devraient être communiqués au demandeur dans le délai fixé par la présente directive.

(17) Il convient que les autorités publiques mettent à disposition une partie des informations demandées lorsqu’il est possible de séparer les informations entrant dans le champ des dérogations des autres informations demandées ».

8. L’article 4 de la directive 2003/4, intitulé « Dérogations », prévoit :

« 1. Les États membres peuvent prévoir qu’une demande d’information environnementale peut être rejetée dans les cas où :

[...]

d) la demande concerne des documents en cours d’élaboration ou des documents et données inachevés ;

e) la demande concerne des communications internes, en tenant compte de l’intérêt que la divulgation des informations demandées présenterait pour le public.

Si une demande est rejetée au motif qu’elle concerne des documents en cours d’élaboration, l’autorité publique désigne l’autorité qui élabore les documents en question et indique le délai jugé nécessaire pour les finaliser.

2. Les États membres peuvent prévoir qu’une demande d’informations environnementales peut être rejetée lorsque la divulgation des informations porterait atteinte :

a) à la confidentialité des délibérations des autorités publiques, lorsque cette confidentialité est prévue...